II SA/Bk 614/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody P., B. S., B. T., S. G., T. B., M. Ch., T. Ch., A. P. oraz M. P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej w Ż. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy P. solidarnie na rzecz skarżących B. S., B. T., S. G., T. B., M. Ch., T. Ch., A. P. oraz M. P. kwotę 2293 (dwa tysiące dwieście dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy P., działając na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, w dniu [...] maja 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył Wojewoda P. i zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak skutecznego zawiadomienia w ustawowym terminie przez organ prowadzący szkołę wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji ww. szkoły. Wskazując na powyższe naruszenie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podano, że pismo zawiadamiające o zamiarze likwidacji szkoły nie dotarło skutecznie do trojga rodziców, tj. B. S., T. B. i B. T. Przesyłki adresowane do ww. osób zostały wysłane w dniu 22 lutego 2013 r. i awizowane, a następnie odebrane odpowiednio: w dniu 4 marca 2013 r., przez syna B. S., w dniu 1 marca 2013 r. przez T. B. i w dniu 4 marca 2013 r. przez B. T. W przedstawionym stanie faktycznym część rodziców miała realną możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji szkoły po upływie ustawowego terminu. W ocenie organu nadzoru awizo pozostawione u adresata nie świadczy o skuteczności doręczenia, gdyż nie daje gwarancji, że rodzice uczniów byli świadomi rozpoczętej procedury likwidacji szkoły. Skuteczne powiadomienie musi nastąpić najpóźniej do końca lutego. Każda ze strona musi fizycznie dowiedzieć się o zamiarze likwidacji w tym terminie. Ważna jest bowiem data otrzymania przedmiotowego zawiadomienia a nie data wysłania. Nadto organ nadzoru podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwałę tę do sądu administracyjnego, po bezskuteczny wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli również B. S., B. T., S. G., T. B., M. Ch., T. Ch., A. P. i M. P. Także zarzucili naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji o zamiarze likwidacji szkoły, wszystkich rodziców uczniów i wnieśli o uchylenie kwestionowanej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania zarządzeniem z dnia 25 lipca 2013 r. Organ w odpowiedzi na skargę Wojewody wniósł o jej odrzucenie z tego powodu, że organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały dopiero w dniu 17 czerwca 2013 r. na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a więc po ustawowym 30 – dniowym terminie. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi uznając zarzut naruszenia art. 59 ust .1 ustawy o systemie oświaty jako niezasadny. Podał, że zawiadomienie do B. S. zostało wysłane w dniu 22 lutego 2013 r., awizowane i odebrane przez syna A. S. w dniu 4 marca 2013 r., zawiadomienie do B. T. zostało wysłane w dniu 22 lutego 2013 r., awizowane i osobiście przez niego odebrane w dniu 4 marca 2013 r., zawiadomienie do S. G. zostało wysłane w dniu 22 lutego 2013 r., w dniu 25 lutego adresat odmówił przyjęcia przesyłki, zawiadomienie do T. B. zostało wysłane w dniu 22 lutego 2013 r., awizowane i odebrane w dniu 1 marca 2013 r., zawiadomienia do M. i T. Ch. zostały wysłane w dniu 22 lutego 2013 r., adresaci w dniu 25 lutego 2013 r. odmówili przyjęcia przesyłki, zawiadomienia do A. i M. P. zostały wysłane w dniu 22 lutego 2013 r., również w tym wypadku adresaci w dniu 25 lutego 2013 r. odmówili przyjęcia przesyłki. Organ podniósł, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły została skierowana imiennie do konkretnego rodzica i do niego dotarła. Doręczenie miało miejsce za pokwitowaniem. Doręczenie uważa się za skuteczne także wówczas, gdy adresat odmówił przyjęcia pisma. W takiej sytuacji przyjmuje się, że doręczenie miało miejsce w dacie odmowy przyjęcia przesyłki. W przypadku nieobecności adresata dopuszczalne jest doręczenie do rąk osoby trzeciej - konkretnie zaś dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu. Organ zaznaczył, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły nastąpiło po poinformowaniu kuratora oświaty na co najmniej 6 miesięcy przez terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły i po uzyskaniu jego opinii w sprawie likwidacji. Także ZZNP został poinformowany o zamiarze likwidacji szkoły. Rada Gminy równocześnie z podjęciem decyzji o likwidacji szkoły orzekła o zapewnieniu uczniom tej szkoły możliwości kontynuowania nauki w pozostałych szkołach prowadzonych przez Gminę. W odpowiedzi na skargę rodziców organ także wniósł o je oddalenie jako bezzasadnej, powtarzając argumentacje zawartą w odpowiedzi na skargę Wojewody. Nadto zdaniem organu kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przed merytorycznym uzasadnieniem wyroku Sąd w pierwszej kolejności odniesie się formalnego wniosku organu dotyczącego odrzucenia skargi Wojewody Podlaskiego, jako wniesionej z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej powoływana jako u.s.g. Zgodnie z tą regulacją organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Z treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z tej możliwości skorzystał Wojewoda P. wnosząc skargę w sprawie niniejszej (skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g). Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, stąd wniosek o jej odrzucenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać można jedynie, ze zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Jako, że kwestionowana uchwała została podjęta w dniu [...] maja 2013 r. stwierdzić należy, że nie zachodziła przesłanka ograniczająca możliwość stwierdzenia jej nieważności przez Sąd. Odnośnie skargi rodziców, podać należy że została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007, nr 3, poz. 60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie winna była zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący zachowali zarówno tryb, jak i termin do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy P. podjęła uchwałę z dnia 19 czerwca 2013 r., w której uznała wezwanie za bezzasadne, następnie w dniu 3 lipca 2013 r. skarżący złożyli skargę do tutejszego Sądu. Kolejną kwestią, którą Sąd zobowiązany był poddać analizie była legitymacja skargowa skarżących rodziców. W ocenie organu kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego rodziców, dlatego złożona przez nich skarga powinna być oddalona. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić trzeba, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, gdyż w odmienny sposób wywodzi legitymację skargową z interesu prawnego. Jeżeli bowiem w art. 50 p.p.s.a., legitymacja powiązana jest z interesem prawnym, to w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego. Dlatego strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi się wykazać nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem (W. Kisiel (w:) Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 714-715). Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie powołanego przepisu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego musi zatem wprost wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z 3 września 2004 r. pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedmiot sprawy stwierdzić należy, że rodzice uczniów szkoły, która ulega likwidacji posiadają legitymację skargową w kwestionowaniu tej uchwały. Rodzice ci są zawiadamiani o zamiarze likwidacji szkoły, ich dzieciom należy zapewnić możliwość kontynuowania nauki. W ocenie Sądu nie można mieć zatem wątpliwości, że uchwała o likwidacji szkoły ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 18 sierpnia 2009 r., II SA/Po 201/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej części rozważań podać należy, że zarówno organ nadzoru jak i skarżący rodzice zarzucili naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa, poprzez brak skutecznego zawiadomienia w ustawowym terminie przez organ prowadzący szkołę wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Przepis ten stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z przepisu tego wynika dwuetapowość procedury likwidacji szkoły - najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwała o likwidacji szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze przedsięwzięcia określonych działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi prawną legitymację do podjęcia uchwały w sprawie likwidacji szkoły. Z powyższego wynika, że warunkiem likwidacji szkoły jest wcześniejsze podjęcie przez organ prowadzący szkołę uchwały intencyjnej i powiadomienie o jej treści między innymi rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, z co najmniej 6-miesięcznym wyprzedzeniem zaplanowanej likwidacji. Czynność zawiadomienia, o której mowa we wskazanym przepisie, nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno - techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, ale pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Termin zaś sześciomiesięczny, o którym mowa w tym przepisie należy uznać nie za termin procesowy, ale materialnoprawny (por. Komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty, M. Pilich, ABC 2012). Naruszenie go jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 września 2013 r., II SA/Bk 673/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 listopada 2011 r., II SA/Go 794/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 59 ust. 1 ustawy nakładając wymóg zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły nie precyzuje sposobu doręczenia zawiadomień. Należy zatem przyjąć, że wybór sposobu doręczenia zawiadomień został pozostawiony organowi wykonawczemu gminy, który może na zasadach ogólnych doręczenia dokonać drogą pocztową lub przez swoich pracowników (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 534/11, Lex nr 1103443). Jako, że zawiadomienie o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę ważnej i skutecznej prawnie likwidacji, która dokonuje się w procedurze uchwałodawczej przed organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie w procedurze administracyjnej, dlatego co do zasady przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń nie będą miały tu zastosowania (vide: wyrok WSA w Kielcach z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Ke 447/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowe zawiadomienie nie musi nastąpić na piśmie, bowiem prawidłową formą w tym względzie może być również powiadomienie osób obecnych na zebraniu. Nie ulega jednak wątpliwości, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać, np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie (vide: wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., I OSK 66/07, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, przy czym przyjąć należy, że liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji. Data nadania listów poleconych w placówce pocztowej nie jest równoznaczna z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Zawiadomienie to musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. Do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji (vide: wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem nie stwarzać podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o likwidacji szkoły przez organ nadzoru lub sąd, w interesie organu prowadzącego szkołę jest nie tylko wysłanie zawiadomień, ale również sprawdzenie skuteczności i prawidłowości doręczeń – po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji szkoły. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy po pierwsze podać należy, że skoro termin likwidacji szkoły wyznacza data 31 sierpnia 2013 r., to termin sześciomiesięczny obliczony przy zastosowaniu zasad określonych w art. 112 k.c. upływa 28 lutego 2013 r. Zawiadomienie dokonane później (np. 1 marca) spowoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji szkoły. Z akt sprawy wynika, że organ wykonawczy gminy jako formę zawiadomienia wybrał drogę pisemną poprzez doręczenie go drogą pocztową. Bezspornie też z akt sprawy wynika (jest to okoliczność przyznana przez organ w odpowiedzi na skargę), że do trzech rodziców zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dotarło (zostało doręczone) później niż 28 lutego 2013 r. A mianowicie do B. S. zostało skutecznie doręczone w dniu 4 marca 2013 r., do B. T. w dniu 4 marca 2013 r. i do T. B. w dniu 1 marca 2013 r. Fakt wysłania tych zawiadomień w dniu 22 lutego 2013 r. nie ma znaczenia, albowiem na co już wskazano powyżej, data nadania listów poleconych w placówce pocztowej nie jest równoznaczna z zawiadomieniem. Przedłożone przez organ w dniu rozprawy notatki urzędowe sporządzone w dniu 27 i 28 lutego 2013 r. (a więc dzień przed upływem terminu i w dniu upływu terminu zawiadomienia o likwidacji szkoły) z których wynika, że organ podjął stosowne kroki celem skutecznego zawiadomienia ww. osób o likwidacji szkoły, świadczą o tym, że organ był świadomy, iż faktycznie brak jest skutecznego zawiadomienia wszystkich rodziców. Sąd przy tym podziela stanowisko organu, że doręczenie uważa się za skuteczne wówczas, gdy adresat odmówił przyjęcia pisma. Dlatego w przypadku S. G., który w dniu 25 lutego 2013 r. odmówił przyjęcia przesyłki, M. i T. Ch., którzy w dniu 25 lutego 2013 r. odmówili przyjęcia przesyłki, A. i M. P., którzy również w dniu 25 lutego 2013 r. odmówili przyjęcia przesyłki, stwierdzić należy że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dotarł do nich w dniu odmowy przyjęcia przesyłki, tj. w dniu 25 lutego 2013 r. Jako, że w trzech przypadkach uchybiono ustawowemu terminowi zawiadomienia rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, czym naruszono art. 59 ust. 1 ustawy, stwierdzić należało nieważność uchwały o likwidacji szkoły. Marginalnie nadmienić należy, że ocena legalności uchwały o likwidacji szkoły nie obejmuje kontroli racjonalności działań organu prowadzącego, w konsekwencji oceny potrzeby likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę samodzielnie ocenia stan placówki oświatowej i jej zdolność do należytego wykonywania zadań statutowych biorąc pod uwagę ekonomiczną racjonalność utrzymania placówki. Końcowo podzielić należy pogląd organu nadzoru, że uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, Lex nr 1218853). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) – pkt 3 sentencji wyroku.