II SA/Bk 614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A I na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W z dnia [...] maja 2018 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B na rzecz skarżącej A I kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną, w zabudowie usługowej, na działce nr ew. [...], w obrębie geodezyjnym W., gm. W. Burmistrz W., decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] odmówił A. I. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż działka nie posiada sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Na terenie wyznaczonym do analizy nie znajduje się żaden obiekt budowlany oddany do użytku. Na działce nr ew. [...] znajduje się nieukończony budynek, który będzie pełnił w przyszłości funkcję biurową, w zabudowie usługowej (decyzja Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak:[...] o warunkach zabudowy). Z kolei dla obszaru, który stanowią działki o nr ew. [...], prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie toru z placem do doskonalenia techniki jazdy oraz manewrów technicznych (postępowanie zostało zawieszone na wniosek inwestora do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Nadto, otoczenie terenu planowanej przez Wnioskodawcę inwestycji stanowią grunty rolne, częściowo zadrzewione. Z dalszych ustaleń organu I instancji wynika, iż w pobliżu przedmiotowej działki przewidziane są następujące inwestycje: • na działce nr ew. [...] (w odległości ok. 100 m od granicy działki nr ew. [...]) planowana jest stolarnia-budynek w zabudowie produkcyjnej (decyzja Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] o warunkach zabudowy), • na działce nr ew. [...] (w odległości ok. 165 m od granicy domu opieki) planowana jest lokalizacja paneli fotowoltanicznych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy znak:[...], z dnia [...] maja 2018 r., • na działce o nr ew. [...] (leżącej w odległości ok. 140 m od granicy działki nr ew. [...]) planowany jest plac do składowania rusztowań, co wynika z decyzji o warunkach zabudowy, znak:[...], z dnia [...] kwietnia 2018 r., • w odległości ok. 140 m od strony wschodniej, znajduje się duży zakład produkcyjny (firma U.) zajmujący się wytwarzaniem chemii budowlanej. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy. Realizacja w tej lokalizacji domu opieki dla osób starszych byłaby sprzeczna z planowanym zagospodarowaniem i naruszyłaby ład przestrzenny terenu. Zdaniem organu I instancji, istniejący zakład produkcyjny U. oraz planowana stolarnia będą stanowić tzw. dobre sąsiedztwo dla innych obiektów o podobnym charakterze, możliwych do zrealizowania w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego domu opieki. Zdaniem organu I instancji, w przyszłości może to doprowadzić do sytuacji, w której inwestorzy nie będą mogli zrealizować swoich zamierzeń w oparciu o wcześniej wydane decyzje, ponieważ poziom emitowanego hałasu będzie przekraczał dopuszczalne normy. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej p.z.p, powołując się na zasadę dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowa działka nie posiada sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, w zakresie obszaru analizowanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – dalej rozporządzenie. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż został on wyznaczony wokół przedmiotowej działki, w granicach określonych na załączniku graficznym, sporządzonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Załącznik ten, łącznie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowił materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji. Wbrew zarzutowi odwołania w decyzji wskazano, jaki obszar przyjęto do analizy. Niezasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 11, art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 Kpa oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p., w zw. z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Za nietrafny SKO uznało również zarzut naruszenia art.54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłączenie do skarżonej decyzji jakiejkolwiek mapy dotyczącej obszaru analizowanego, gdyż zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie zaś do art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. przepisy dotyczące ustalania lokalizacji inwestycji, m.in. właśnie art 54, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy p.z.p. nie nakładają jednak na organ obowiązku załączenia do decyzji o warunkach zabudowy, podlegającej doręczeniu każdej stronie, części graficznej. Natomiast z rozporządzenia wynika, że część graficzna i tekstowa wyników analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie wydana została decyzja odmawiająca ustalenie tych warunków, a więc obowiązek wynikający z powyższego przepisu nie zaistniał. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie narusza również innych przepisów wskazanych w części II zarzutów odwołania, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 56, w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika bowiem, że istniejące i planowane zagospodarowanie tej części miasta pozwala na stwierdzenie, że realizacja domu opieki dla osób starszych byłaby sprzeczna z tym zagospodarowaniem i naruszyłaby ład przestrzenny terenu. Stwierdzenie to odniesiono do istniejącego zakładu produkcyjnego U., jak i planowanych inwestycji. Takiego uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium nie podzieliło, ze względu na to, że organ I instancji analizował stan zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zabudowa miałaby dopiero nastąpić na podstawie wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy (stolarnia, montaż traka taśmowego na fundamentach, otwarte składowisko drewna, lokalizacja paneli fotowoltaicznych) lub terenów znajdujących się poza obszarem analizowanym. Do analizy kontynuacji funkcji przyjmuje się natomiast istniejącą zabudowę, a nie zamierzenia inwestorów, a taką zabudowę w przedmiotowej sprawie stanowił budynek biurowy. Podobnie Kolegium nie podzieliło stanowisko organu I instancji co do rozumienia funkcji planowanej inwestycji w odniesieniu do budynku nieoddanego do użytku o funkcji usługowej (§ 2 pkt 2 rozporządzenia) przez co należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwala na lokalizację inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji wprawdzie o charakterze usługowym, tak jak zabudowana działka sąsiednia, ale o odmiennym sposobie użytkowania, niż istniejący na działce sąsiedniej budynek. Sposób użytkowania planowanego domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną zbliża w istocie funkcję usługową do funkcji mieszkaniowej realizowanej w budynku zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). przez budynki zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W tym kontekście, SKO uznało, że słusznie organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja ma specyficzny charakter, ze względu na zachowanie szczególnych warunków związanych z opieką nad osobami starszymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy pzp. Dodatkowo Kolegium podniosła, iż zasadnie skarżąca podnosi, że wymagania ładu przestrzennego, ochrony zdrowia, prawo własności i inne określone w art. 1 ust. 2 ustawy p.z.p. nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednak przepis art. 56 ustawy p.z.p. nie może wyłączyć regulacji podstawowej określonej w art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania tylko w stosunku do inwestycji celu publicznego). Warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest więc spełnienie łączne wszystkich przesłanek określonych tym przepisem. Niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji skutkuje negatywną dla Wnioskodawcy decyzją. Organ odwoławczy zgodził się także z zarzutem skarżącej dotyczącym zawarcia w uzasadnieniu decyzji argumentacji właścicieli sąsiednich działek. W ocenie Kolegium, na etapie uzyskiwania decyzji wpływ planowanej inwestycji na działki sąsiednie bierze się pod uwagę wyłącznie wówczas, gdy chodzi o przedsięwzięcia, których usytuowanie w danym miejscu pozostawałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi chroniącymi takie tereny sąsiednie przed określonymi w tych przepisach sposobami zagospodarowania (np. obszary ochrony zabytków, formy ochrony przyrody, ujęcia wonne etc). Wskazane naruszenia nie miały jednak – zdaniem SKO - wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż organ I instancji dokonał analizy planowanej inwestycji pod kątem spełniania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., a analiza ta doprowadziła do ustalenia, że przesłanka ta nie została spełniona. Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik skarżącej A. I. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 11, art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 Kpa w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez: a. uznanie, że prawidłowe było niezałączenie do decyzji organu I instancji i niedoręczenie skarżącej wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, albowiem choć w aktach sprawy znajduje się dokument dotyczący analizy (k. 31 i nast.) oraz mapa oznaczona jako "załącznik do analizy" (k.28), to dokumenty te nie stały się elementem decyzji i nie zostały doręczone skarżącej jako inwestorowi inwestycji, a ponadto sama decyzja nie powołuje się na treść tych dokumentów oraz nie zawiera wyjaśnienia i uzasadnienia w zakresie przyjętych w tych dokumentach ustaleń, w szczególności w zakresie granic obszaru analizowanego, b. niewskazanie w decyzji granic obszaru analizowanego ani sposobu określenia przez organ tych granic, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli, czy w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy p.z.p., c. uznanie, że skoro organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, to prawidłowe było niezałączenie do decyzji organu I instancji jakiejkolwiek mapy, na której byłyby wyznaczone granice obszaru analizowanego, podczas gdy załącznik graficzny stanowi obowiązkowy załącznik do każdej decyzji o warunkach zabudowy (nie tylko decyzji pozytywnej), a brak takiego załącznika uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości decyzji, 2. naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że prawidłowe było niezałączenie do decyzji organu I instancji i niedoręczenie skarżącej mapy, na której byłyby wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji, podczas gdy określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, stanowi obowiązkowy element każdej decyzji o warunkach zabudowy, a brak takiego załącznika uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości decyzji, 3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11. art. 7 i art. 8 § 1 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, 4. naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 Kpa poprzez niepełne odniesienie się lub w ogóle nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. ("uzupełnienie do odwołania od decyzji"), w szczególności dotyczących zabudowy sąsiednich działek, niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dowolnej oceny dowodów i dokonania błędnych ustaleń faktycznych, które to zarzuty, wbrew stanowisku organu II instancji, nie odpowiadają w istocie zarzutom znajdującym się w odwołaniu, II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p., poprzez uznanie, że realizacja objętego wnioskiem domu opieki dla osób starszych będzie stanowić kontynuację funkcji o charakterze usługowym, ale o odmiennym sposobie użytkowania, co według organu stanowi przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja ta nie byłaby sprzeczna z zagospodarowaniem tej części miasta i nie naruszyłaby ładu przestrzennego terenu, co powinno prowadzić do uznania, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, tym bardziej, że przepis art. 56 ustawy (stosowany w zw. z art. 64 ust. 1) wprost stanowi, że wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony zdrowia, prawo własności i inne przesłanki wskazane w art. 1 ust. 2 nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie podlegała uwzględnieniu. Rozpoznając sprawę Sąd bowiem dopatrzył się w działaniu organów administracji zarówno naruszenia norm prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm. dalej p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie z dniem 1 stycznia 2003 r. przestał obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego gminy W., a zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla domu opieki społecznej dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną, w zabudowie usługowej była ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze należało uwzględnić. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczył obszar analizowany (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji k. 31-29 akt administracyjnych) według trzykrotnej szerokości frontu działki (3 x 45 m = 135 m). Niewątpliwie, granice obszaru analizowanego nie mogą być "rozciągane" bez ograniczeń tylko po to, aby wydać inwestorowi decyzję o warunkach zabudowy. Jednakże, zdaniem sądu, sprawa niniejsza nie dotyczy takiej sytuacji. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, jest to wielkość minimalna. Przepis ten nie zawiera zakazu wyznaczania obszaru analizowanego poza trzykrotną szerokość frontu działki. Wyjście poza tą wielkość nie jest również wyjątkiem od zasady ustalania granic obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki. Ustalenie tych granic szerzej powinno być brane pod uwagę w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i zawsze gdy uzasadnia to dążenie do zachowania urbanistycznej całości. Innymi słowy, jeśli okoliczna zabudowa umożliwia określenie kontynuacji funkcji, to należy to uwzględnić a nie ograniczać wielkości obszaru analizowanego do wielkości minimalnych. Wyjście poza minimum, tj. poza trzykrotność szerokości frontu, ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Jak podnosi pełnomocnik skarżącej, a jest to widoczne również na załączniku do skargi, na terenie wokół działki inwestycyjnej znajduje się m.in. zakład stolarski (działka nr [...]), wytwórnia wafli (działka nr [...]), domy jednorodzinne (m.in. działki nr [...]), budynek gospodarczy (działka nr [...]) oraz sklep z oświetleniem (działka nr [...] i inne). Ponadto działki te dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), co przedmiotowa działka, co jest istotne w nawiązaniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Dodatkowo niecałe 500 metrów od przedmiotowej działki znajduje się duże osiedle domków jednorodzinnych (położone przy ul [...] i innych). A zatem na terenie, na którym znajduje się działka skarżącej o nr [...] występuje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ma ona charakter zabudowy rozproszonej, z oddaleniem budynków od siebie, a także zabudowa usługowa. Racjonalność urbanistyczna w tej sytuacji nakazywała zatem poszerzenie obszaru analizowanego dla inwestycji skarżącej tak, aby uzyskać wszechstronny obraz zabudowy na terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną. Przy zabudowie rozproszonej należy bowiem przy wyznaczaniu obszaru analizowanego uwzględnić, że trzykrotna szerokość frontu działki może być niewystarczająca dla uzyskania obrazu tej zabudowy. Trafnie zatem wskazuje pełnomocnik skarżącej, iż organy obu instancji zaniechały w tym zakresie jakichkolwiek rozważań. Poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wydawało się wręcz konieczne tym bardziej, iż organ I instancji wskazał, że na terenie wyznaczonym do analizy nie znajduje się żaden obiekt budowlany oddany do użytku. Jedynie na działce o nr [...] znajduje się nieukończony budynek o powierzchni 360 m2, który w zamierzeniu inwestora będzie pełnił funkcję biurową w zabudowie usługowej, polegającej na budowie toru z placem do doskonalenia techniki jazdy oraz manewrów technicznych. W pozostałym zakresie organ I instancji w znacznej części niezasadnie odniósł się do różnego rodzaju obiektów, które mają dopiero powstać (są planowane) m.in. planowana stolarnia, jak również do zakładu produkcyjnego (firmy U.) znajdującej się około 140 m (w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru przeznaczonego do analizy) od strony wschodniej, zajmującego się produkcją chemii. Przy czym organ II instancji słusznie nie podzielił tego poglądu wskazując, iż "nietrafnie organ I instancji analizował stan zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zabudowa miałaby dopiero nastąpić na podstawie wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy lub terenów znajdujących się poza obszarem analizowanym. Do analizy kontynuacji funkcji przyjmuje się bowiem jedynie istniejącą zabudowę, a nie zamierzenia inwestorów sąsiednich nieruchomości (vide: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19.12.2007 r., sygn. akt II SA/Gd 269/07, LEX nr 512280, NSA w wyroku z dnia 7.12.2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05, ONSA i WSA 2007/6/143). Budzi zatem wątpliwość, czy rozpoznając wniosek skarżącej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną w zabudowie usługowej, inicjujący niniejsze postępowanie faktycznie organy kierowały się zamiarem uwzględnienia pewnej urbanistycznej całości. Ograniczyły bowiem obszar analizowany do wielkości minimalnej, a przy poszerzeniu go mogły uzyskać zupełnie inny wynik obejmując granicami tego obszaru zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak również zabudowę usługową. Tym bardziej, iż w decyzji organu II instancji podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji był zaledwie jeden obiekt, nota bene nie oddany do użytku, mimo istniejącej licznej zabudowy przy tej samej ulicy co przedmiotowa inwestycja (ul. [...]). Nie czyniąc tego, organy obu instancji zastosowały przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sposób formalistyczny, nieuwzględniający całokształtu okoliczności sprawy i dążenia do uzyskania efektu urbanistycznej całości, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazano w skardze, zabudowa poza granicami administracyjnymi miast często stanowi zabudowę rozproszoną i różni się od bardziej skoncentrowanej zabudowy miejskiej, co powinno znaleźć swój wyraz w odpowiednim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Rozszerzenie obszaru analizowanego w sprawie niniejszej w taki sposób, aby obejmowało również inną zabudową przy tej samej ulicy, nie byłoby więc ani nadmierne, ani nieograniczone, ani dowolne. Zdaniem sądu, o granicach obszaru analizowanego powinien przesądzać, oprócz treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, po pierwsze: warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno – estetyczne, po drugie: konieczność uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a po trzecie, nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. w sprawie II OSK 2711/15, w którym wskazano, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o wielkości "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy w określonym kierunku od działki inwestycyjnej, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto w wyroku z dnia 30.10.2018 r. sygn. akt II OSK 2904/2018 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Stwierdzenie w analizie, że zabudowa na analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (opublikowany w bazie LEX nr 2589929). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w całości podziela powyższe poglądy. Reasumując, nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, bez uwzględnienia obowiązującego na terenie sąsiadującym z działką skarżących ładu przestrzennego, wyznaczanego przez rodzaj zabudowy i wzajemne odległości między tą zabudową (rozproszoną), spowodowało wydanie decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zbyt rygorystyczne i formalistyczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych, nie może zostać zaakceptowane przez sąd, bowiem stanowi o braku dążenia do niewyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie (naruszenie art. 6, 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Doprowadziło to do błędnych i przedwczesnych, ustaleń w zakresie braku możliwości zabudowy działki skarżącej. Uchybienia te niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy, a ich zakres zobowiązywał sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W dalszej kolejności należy przejść do zarzutów strony skarżącej zarówno w zakresie naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego – szeroko omówionych w skardze w kilku punktach - dotyczących niezałączenia do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy analizy zawierającej część tekstową i graficzną oraz mapy (k.31-28 akt administracyjnych), a także niedoręczenie tych dokumentów stronie skarżącej, co uniemożliwiło dokonanie kontroli prawidłowości decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Cześć graficzna decyzji jest więc jej integralną częścią (tak zresztą jak jej załącznik w postaci wyników analizy - § 9 ust. 2 rozporządzenia). Przepisy ustawy p.z.p. nie nakładają na organy obowiązku załączenia do decyzji o warunkach zabudowy, podlegającej doręczeniu każdej stronie, części graficznej. Natomiast z rozporządzenia wynika, że część graficzna i tekstowa wyników analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie wydana została decyzja odmawiająca ustalenie tych warunków, a więc obowiązek wynikający z powyższego przepisu nie zaistniał. Ponadto należy mieć na uwadze, iż nawet przy wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, co może stanowić naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy (vide wyrok WSA w Poznaniu z 20.10.2010 r. sygn. akt II SA/Po 399/10, LEX nr 758564). O istotnym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w takich sprawach w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Wskazać należy, że obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie było prezentowane stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak w innych orzeczeniach przyjęto, że reguła ta w konkretnych sytuacjach może - ze względów praktycznych i ekonomicznych - doznawać wyjątków. Taki pogląd był też akceptowany w orzecznictwie sądowym (II OSK 1368/09; II SA/Bk 619/10 baza CBOIS). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11.01.2011 r. sygn. akt 638/10, LEX nr 752381). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której na podstawie art. 10 k.p.a. wyznaczono stronom postępowania o ustalenie warunków zabudowy termin zapoznania się z aktami sprawy, w tym z treścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz potwierdzenie odbioru k. 9). Niewątpliwie strona skarżąca zapoznała się z tą analizą, podnosząc liczne zarzuty do przeprowadzonej analizy oraz załącznika graficznego, zarówno w odwołaniu jaki i skardze. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.10.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/09 również wskazano, iż "doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy tekstowej i graficznej istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień (LEX nr 574172). Końcowo należy jeszcze odnieść się do tego, że w ocenie Kolegium zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwala na lokalizację inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji wprawdzie o charakterze usługowym, tak jak zabudowana działka sąsiednia, ale o odmiennym sposobie użytkowania, niż istniejący na działce sąsiedniej budynek. Sposób użytkowania planowanego domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną zbliża w istocie funkcję usługową do funkcji mieszkaniowej realizowanej w budynku zamieszkania zbiorowego (z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W tym kontekście SKO uznało, że słusznie organ I instancji podniósł, iż planowana inwestycja ma specyficzny charakter, ze względu na zachowanie szczególnych warunków związanych z opieką nad osobami starszymi. Należy mieć na uwadze jednak, iż decyzja wydana na podstawie art.61 ust. 1 p.z.p. musi być zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p.), które mogą być brane pod uwagę na tym etapie postępowania administracyjnego, a nie na kolejnych etapach postępowania. W stosunku do domów pomocy społecznej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 j.t.), które świadczą usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu (art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ musi wskazać na konkretne normy prawne, które nie pozwalają na wydane pozytywnego rozstrzygnięcia w stosunku do działalności, która po części będzie miała również charakter usługowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji takich przepisów odrębnych nie wskazały, gdyż cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) dotyczy prawidłowości wydania orzeczenia w zakresie pozwolenia na budowę, a nie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto rozważanie kwestii poziomu hałasu na terenie planowanej lokalizacji domu opieki społecznej, w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, w odniesieniu do obiektów, które znajdują się poza obszarem objętym analizą (U.), czy też planowanych wydaje się przedwczesne. Tym bardziej, iż obszar planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 (wypowiedź pełnomocnika na rozprawie k.50), co także może mieć przełożenie na planowane w tym obszarze inwestycje. W wyroku WSA w Kielcach z dnia 04.10.2018 r. sygn. akt II SA/Ke 538/2018 podniesiono, iż "w przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony prawnej przed immisjami, np. hałasem, spalinami, powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ kwestii tych nie ma obowiązku ani nawet prawa badać" (LEX nr 2577840). Biorąc pod uwagę powyższe, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej w zakresie przedmiotowej inwestycji, na skutek niniejszego wyroku, organ pierwszej instancji wyznaczy wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadzi na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu i uwag sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.