II SA/Bk 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. P. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], ustalającą S. i T. K. wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 890,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w B. P. przy ul[...]., oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni 0,0464 ha, na skutek budowy drogi, oznaczonej jako ul. [...] w 2010 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta B. P., działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej u.g.n.), ustalił S. i T. K. opłatę adiacencką w wysokości 890,80 zł, stanowiącą odpowiednik uczestnictwa w kosztach wybudowania od podstaw (w miejsce drogi gruntowej) drogi pasa jezdnego o nawierzchni z asfaltu, chodników oraz zjazdów do posesji o nawierzchni z kostki betonowej do posesji przy ul. [...] w B. P. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na postawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy prace wykonane w ramach inwestycji polegały na budowie, czy tylko na przebudowie ul. [...] w B. P. oraz kiedy zostały stworzone warunki do korzystania z ul. [...] w B. P. w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, co spowodowało naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta B. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ustalił S. i T. K. opłatę adiacencką w wysokości 890,80 zł, stanowiącą odpowiednik uczestnictwa w kosztach wybudowania od podstaw (w miejsce drogi gruntowej) drogi pasa jezdnego o nawierzchni z asfaltu, chodników oraz zjazdów do posesji o nawierzchni z kostki betonowej do posesji przy ul. [...] w B. P.W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegała na budowie nowej drogi od podstaw, tj. poprzez wybudowanie podbudowy, wykonanie nawierzchni asfaltowej wraz z chodnikami i wjazdami bramowymi z kostki betonowej. Ponadto Burmistrz Miasta B. P. odnosząc się do operatu szacunkowego stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania nowej drogi o kwotę 4.454 zł. Analiza została dokonana w oparciu o zbiór transakcji rynkowych, które zostały stwierdzone na podstawie danych zawartych w aktach notarialnych, w ewidencji gruntów i wizji lokalnej. Zgodnie zaś z art. 146 ust. 2 u.g.n. organ ustalił wysokość opłaty należnej od właściciela nieruchomości w wysokości 890,80 zł (4.454 zł x 20 % ) Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania S. K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji- wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. - nie przedstawił toku przeprowadzonego rozumowania analizy dokumentacji technicznej i prawnej, która doprowadziła do zajęcia stanowiska oraz nie dołączył do akt sprawy dokumentacji technicznej i prawnej, którą poddał analizie. Ponadto Kolegium uznało, że rodzaj prac wykonanych na ul. [...] (wykonanie podbudowy, wybudowanie nawierzchni asfaltowej jezdni, obustronnych chodników i zjazdów z kostki betonowej) nie przesądza o tym, że prace miały charakter budowy, a nie przebudowy drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ustalenie, czy wykonane prace odpowiadają definicji budowy drogi, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też przebudowy drogi, określonej w art. 3 pkt 7a ww. ustawy. Kolegium wskazało również, że Burmistrz Miasta B. P. nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy o dokumentację pozwalająca stwierdzić w jakiej dacie doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ odwoławczy zaznaczył, że orzecznictwo w tym zakresie straciło swoją aktualność w związku z dodaniem do ustawy o gospodarce nieruchomościami artykułu 148 b. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta B. P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ustalił S. i T. K. opłatę adiacencką w wysokości 890,80 zł, stanowiącą odpowiednik uczestnictwa w kosztach wybudowania od podstaw (w miejsce drogi gruntowej) drogi pasa jezdnego o nawierzchni z asfaltu, chodników oraz zjazdów do posesji o nawierzchni z kostki betonowej do posesji przy ul. [...] w B. P.W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że drogę przy ul. [...] wybudowano ze środków finansowych gminy miejskiej, co zostało potwierdzone protokołem odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji w dniu [...] września 2010 r. Natomiast w dniu [...] października 2010 r. zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi (pismo Referatu Inwestycji i Zamówień Publicznych z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...]). Ponadto organ podniósł, że fakt, iż przedmiotowa inwestycja polegała na budowie drogi od podstaw, wynika z dokumentacji technicznej i prawnej, pisma Referatu Gospodarki Komunalnej Handlu i Rolnictwa nr [...] z dnia [...]października 2012 r., pisma Referatu i Zamówień Publicznych nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz projektu budowlanego i wykonawczego –branża drogowa-ulicy [...] w B. P., opracowanego przez P.W. "K." Sp.zo.o. w S. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nadal nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy prace wykonane w ramach przedmiotowej inwestycji polegały na budowie, czy tylko na przebudowie ul. [...]w B. P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta B. P. ustalił S. i T. K. opłatę adiacencką w wysokości 890,80 zł, stanowiącą odpowiednik uczestnictwa w kosztach wybudowania od podstaw (w miejsce drogi gruntowej) drogi pasa jezdnego o nawierzchni z asfaltu, chodników oraz zjazdów do posesji o nawierzchni z kostki betonowej do posesji przy ul. [...] w B. P. W uzasadnieniu decyzji organ po raz kolejny stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegała na budowie drogi od podstaw wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, instalacjami i urządzeniami, stanowiącymi całość techniczno- użytkową, zlokalizowaną w pasie drogowym, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego przy ulicy [...] w B. P. Burmistrz Miasta B. P. zaznaczył, że budowa ulicy [...] polegała na podniesieniu parametrów technicznych pasa drogowego o szerokości 10,0 m poprzez wykonanie: korytowania, podbudowy, jezdni asfaltowej o szerokości 6.0m, chodników o szerokości 2,0 m i zjazdów do posesji z kostki. Inwestycja dotyczyła kilkunastu ulic i pomimo, że użyto określenia " modernizacja", faktycznie budowano ulice od podstaw. W ocenie organu pierwszej instancji Kolegium bez uzasadnionych podstaw żąda szczegółowego umotywowania stanowiska w sprawie, uchylając ponownie decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K., wnosząc jednocześnie o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu ww. podniósł, że opłaty adiacenckiej nie pobiera się od przebudowy drogi oraz, że fałszem jest, iż instalacje i urządzenia zostały wybudowane od podstaw. Zdaniem skarżącego ul. [...] istniała już wcześniej, miała nawierzchnię żużlową i ukształtowany przebieg. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja była budową drogi w rozumieniu w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że była to inwestycja w postaci budowy drogi w ulicy, polegająca na wybudowaniu jej od podstaw, tj. poprzez wykonanie korytowania, podbudowy, wykonanie nawierzchni asfaltowej wraz z chodnikami i wjazdami bramowymi z kostki betonowej. Wskazanych wyżej elementów drogi wcześniej nie było. Pas drogowy ul. [...] w B. P. na całej jej długości i szerokości był gruntowy. Z projektu budowlanego i wykonawczego ulicy[...] w B. P. (opracowany przez P.W. "K." Sp. z o.o. w S.) wynika, że : str. nr 4 - stan istniejący i przewidywane zmiany ..." obecnie ulica posiada nawierzchnię gruntową". W ramach inwestycji zostaną wykonane: ..."jezdnia z betonu asfaltowego o szerokości 6,0 m, chodniki o szerokości 2,0 m, zjazdy indywidualne..." Str. 8- stan istniejący-..." ulica [...] jest ulicą lokalną o nawierzchni gruntowej...". Dalej organ wskazał, że po wybudowaniu droga została oddana do użytku, w związku z czym zostały stworzone warunki do korzystania z niej. Dlatego organy stwierdziły, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Powyższe wynika ze sporządzonego na tą okoliczność operatu szacunkowego. Wysokość należnej opłaty adiacenckiej ustalono zaś przy zastosowaniu stawki procentowej określonej uchwałą Rady Miasta B. P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz przy uwzględnieniu stopnia wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając, że został on wykonany w sposób rzetelny. Organ podniósł, że operat określa wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wybór wyceny gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej uzasadniono rodzajem szacowanej nieruchomości oraz liczbą dostępnych transakcji W wyniku przeprowadzonej analizy organ odwoławczy stwierdził, że w operacie szacunkowym, przedstawionym jako dowód w sprawie, biegły rzetelnie wykazał skale wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem ulicy [...] w B. P. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się kwestionujących fakt wybudowania przedmiotowej drogi Kolegium wskazało, iż przed zrealizowaniem budowy drogi nieruchomość ww. posiadała dostęp do nieurządzonego pasa drogowego, wydzielonego liniami granicznymi ul. [...]. Ruch kołowy i pieszy w ulicy [...] odbywał się po drodze gruntowej. Fakt i datę realizacji tej inwestycji i stworzenia warunków do korzystania z drogi potwierdza protokół odbioru końcowego i przyjęcia inwestycji do eksploatacji. Z treści tego dokumentu wynika, że była to inwestycja w postaci budowy drogi w ulicy polegająca na wybudowaniu jej od podstaw tj. poprzez wykonanie korytowania, podbudowy, wykonanie nawierzchni asfaltowej wraz z chodnikami i wjazdami bramowymi z kostki betonowej. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., żądając uchylenia tej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza B. P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Kolegium wybiórczo oceniło zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, pomijając okoliczności i dowody przemawiające na jej korzyść. Skarżący przytaczając fragmenty decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. podniósł, że przed przebudową ul. [...] była ona drogą utwardzoną w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Położenie warstwy asfaltowej i chodników na ul. [...] w B. P. było tylko i wyłącznie podwyższeniem parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem od podstaw drogi pasa jezdnego o nawierzchni z asfaltu, chodników oraz zjazdów do posesji o nawierzchni z kostki betonowej do posesji przy ul. [...] w B. P. (w miejsce drogi gruntowej) oznaczonej jako ulica [...]w B. P. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto stosownie do treści art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 cyt. ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). W tym miejscu wskazać należy, że początkiem biegu terminu określonego w powołanym art. 145 ust. 2 u.g.n., jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, protokołem z dnia [...] września 2010 r. dokonano ostatecznego odbioru i "Modernizacji układu komunikacyjnego miasta B. P. w ciągu drogi krajowej nr 66 oraz powiatowych, ulice [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Po wybudowaniu droga została oddana do użytku z dniem [...] października 2010 r., w związku z czym zostały stworzone warunki do korzystania z niej. W dacie tej obowiązywała z kolei uchwała nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia [...]czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej związanej z udziałem w kosztach budowy infrastruktury technicznej, zgodnie z którą wysokość stawki procentowej została ustalona na 20%. Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej , a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy G. K. wskazał, że dla analizowanego obszaru nie uchwalono obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie podając, że zgodnie z obowiązującym Stadium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B. P. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. P. Nr [...] z dnia [...]stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie C-8 na obszarze zaznaczonym jako zabudowa mieszkaniowo – usługowa jednorodzinna (MNU) – głównie do utrzymania i modernizacji zabudowy i zagospodarowania zainwestowanych terenów z ewentualną intensyfikacją zabudowy. Przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Wybór wyceny gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej uzasadniono rodzajem szacowanej nieruchomości oraz liczbą dostępnych transakcji. Badaniem objęto zaś rynek nieruchomości gruntowych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie miasta B. P. W wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej rzeczoznawca ustalił, że wartość niezabudowanej działki gruntu położonej w B. P. przy ul. [...] oznaczonej numerem [...] o pow. 464 m2 po wybudowaniu pasa jezdnego z asfaltu, chodników dla pieszych oraz zjazdów do posesji z kostki betonowej jako przedmiotu prawa własności określona w podejściu porównawczym wynosi 37 681 zł, zaś przed wykonaniem powyższej infrastruktury jej wartość wynosiła kwotę 33 227 zł. Różnicę wartości biegły określił na kwotę 4 454 zł. Skoro zatem uchwała Rady Miasta B. P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustaliła wysokości stawki procentowej związanej z udziałem w kosztach budowy infrastruktury technicznej na 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury a wartością po ich wybudowaniu, to prawidłowo organ I instancji określił wysokość opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie na kwotę 890,80 zł, a SKO w B. decyzję tę utrzymało w mocy. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony został zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów strony skarżącej stwierdzić należy, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organy zasadnie uznały, że wykonanie przedmiotowej inwestycji stanowiło budowę drogę w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, co skutkowało naliczeniem opłaty adiacenckiej, czy jak twierdzi skarżący, położenie warstwy asfaltowej i chodników na ul. [...] w B. P. było tylko przebudową drogi w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a zatem niezasadne jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Przedmiotowa inwestycja była budową drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a zatem organy słusznie ustaliły opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na wstępie należy wyjaśnić, że jak słusznie podniósł organ odwoławczy, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje ani pojęcia "budowa drogi", "droga", ani "przebudowa drogi". Rozróżnienie tych pojęć jest o tyle istotne, gdyż opłatę adiacencką ustala się z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej wskutek wybudowania drogi, nie zaś jej przebudowy. Definicje powyższe zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 17 ww. ustawy budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Z kolei droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ww. ustawy). Ustawa nie definiuje jednak pojęć "odbudowa" i "rozbudowa". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że odbudowa to wykonywanie faktyczne nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 669/10, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 892/00, wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00). Z kolei rozbudowa to powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 161/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1110/10). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 17 powołanej ustawy przebudowa drogi – to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W przypadku przebudowy zmieniają się parametry techniczne, a przez to układ funkcjonalny obiektu z zachowaniem "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/10). Zatem, jak słusznie stwierdziły organy, to czy dana inwestycja stanowi odbudowę, rozbudowę, przebudowę zależy zakres i cel wykonywania robót budowlanych, a także przedmiot, którego dotyczą. W przedmiotowej sprawie Miasto B. P. działając na podstawie stosownych pozwoleń dokonało w 2010 r. budowy drogi przy ulicy [...] w B. P., poprzez wykonanie korytowania, podbudowy, wykonania nawierzchni afaltowej wraz z chodnikami i wjazdami bramowymi z kostki betonowej. Organy ustaliły, że wcześniej wyżej wskazanych elementów drogi nie było. Co więcej wykazały, że wcześniej pas drogowy na ulicy [...] w B.P. na całej swej długości i szerokości był gruntowy. W ocenie Sądu stanowisko organów nie budzi wątpliwości, gdyż zostało poparte materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Z projektu budowlanego i wykonawczego ulicy [...] w B. P., opracowanym przez P.W. "K." Sp.zo.o. w S. wynika, że wcześniej ulica posiadała nawierzchnię gruntową, zaś w ramach inwestycji zostaną wykonane "jezdnia z betonu asfaltowego o szerokości 60,0 m, chodniki o szerokości 2,0 m, zjazdy indywidualne..." Ponadto fakt, iż przedmiotowa inwestycja polegała na budowie drogi od podstaw, wynika m.in. z pism Referatu Gospodarki Komunalnej Handlu i Rolnictwa nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] października 2012 r., pisma Referatu Inwestycji Zamówień Publicznych nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wybudowanie drogi przy ul. [...] w B. P. nastąpiło od podstaw. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącego, że położenie warstwy asfaltowej i chodników na ul. [...] w B. P. było tylko i wyłącznie podwyższeniem parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, a zatem stanowiło jej przebudowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.