II SA/Bk 631/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Skarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 1998 r. oznaczoną numerem [...] Rada Miejska w S. pozytywnie zaopiniowała zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich, drogi wymienione w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Miasta i Gminy S. (§ 1, 2 uchwały). Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Załącznik do uchwały wśród ulic miasta S. zaopiniowanych do zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich wymienił w punkcie 11 ulicę A. S. W dniu 26 stycznia 2005 r. skarżący J. B. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą. Skarżący wskazał, iż ulica S., której zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich pozytywnie zaopiniowano w/w uchwałą, nie spełniała definicji drogi i ulicy podanych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Działki te nie były używane jako droga, znajdowały się na nich obiekty budowlane stanowiące własność osób trzecich, w tym skarżącego. Podniósł, iż do dróg można zaliczyć tylko te obiekty budowlane, które zostały dopuszczone do użytku zgodnie z prawem budowlanym, a na budowę drogi wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę. Nadto jego zdaniem pozytywne zaopiniowanie nadania ulicy S. kategorii drogi lokalnej miejskiej nastąpiło z naruszeniem jego prawa własności, albowiem jako drogę publiczną zaliczono nieruchomość wpisaną w księdze wieczystej jako własność skarżącego. W odpowiedzi na to wezwanie, Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] marca 2005 r. uchwałę o nieuwzględnieniu żądania usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. poprzez wykreślenie ulicy S. z wykazu dróg. Organ wskazał, iż przedmiotowa uchwała na podstawie § 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych utraciła moc obowiązującą z dniem 15 czerwca 2000 r. Po wyczerpaniu opisanego wyżej toku odwoławczego w postępowaniu przed organem, J. B. w dniu 2 marca 2007 r. złożył skargę do sądu na uchwałę z dnia [...] kwietnia 1998 r. wnosząc o stwierdzenie, że uchwała ta w zakresie, w jakim opiniuje zaliczenie do kategorii dróg gminnych na terenie miasta S. nieistniejące ulice jest nieważna z mocy prawa, z czego odnośnie ulicy S. wskazanej w punkcie 11 załącznika do uchwały narusza uprawnienia właścicielskie skarżącego i pozbawia go gwarantowanej art. 64 ust. 2 Konstytucji prawnej ochrony własności, bądź o uznanie tej uchwały w podanym zakresie za niezgodną z prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w okresie obowiązywania przedmiotowej uchwały wywołała ona negatywne skutki prawne i to w odniesieniu do jego osoby. Po pierwsze stanowiła podstawę do wydania aktu prawnego potwierdzającego faktyczne zaliczenie opiniowanej drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich przez uprawniony do tego organ, podczas gdy, nic nie wiadomo, aby akt prawny będący następstwem podjętej w formie uchwały opinii został wycofany z obrotu prawnego. Po drugie stwierdzenie w uchwale, że w dacie jej wydawania istniała ulica S. stanowi w myśl art. 73 ust. 1 ustawy kompetencyjnej podstawę do przejęcia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości niestanowiących ich własności. Po trzecie powyższa uchwała była powodem oskarżenia go przez Prokuraturę w sprawie o sygn. akt. II K [...] o utrudnianie Gminie zarządu nad drogami i wykonywania prac porządkowych. Dalej podkreślił, iż podstawą prawną uprawniającą Radę Gminy do nadania działce gruntu nazwy ulicy, czy zaopiniowania działki do zaliczenia jej do dróg gminnych, bądź faktycznego nadania działce kategorii drogi gminnej jest zaliczenie nieruchomości do mienia gminnego i posiadanie prawa do swobodnego dysponowania tym mieniem, jak też spełnienie przez taką nieruchomość ustawowej definicji drogi publicznej. Treść ostrzeżenia wpisanego w Księdze Wieczystej Nr [...] jednoznacznie wskazuje, że Gmina S. nie miała prawa do samodzielnego wykonywania prawa własności działką o numerze [...] – ulicą S. Faktem też jest, że działka ta w dacie podejmowania uchwały pozostawała w całości w rękach prywatnych. Dopiero w 2002 r. Gmina wezwała byłych właścicieli do opuszczenia terenu działki [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że przejęcie części gruntów skarżącego pod ulicę S. nastąpiło w związku z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1987 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, która to decyzja do dziś pozostaje w obrocie prawnym. Organ dodał, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie oceny ważności tejże decyzji zostało zawieszone. Póki decyzja o podziale gruntów funkcjonuje w obrocie prawnym, Gmina nie może skutecznie podjąć żadnych kroków w kierunku ostatecznego uregulowania stanu prawnego ulicy S. Podkreślono, iż skarżący dochodził przed Sądem Rejonowym w S. usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w Księdze Wieczystej [...] a rzeczywistym stanem prawnym i ustalenia nieważności wpisu do księgi dokonanego w dniu 13 sierpnia 2004 r. w oparciu decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1987 r. Powództwo skarżącego o ustalenie nieważności dokonanego w dniu 13 sierpnia 2004 r. wpisu działki o numerze [...] do Księgi Wieczystej Nr [...] zostało oddalone wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2005 r. (sygn. akt IC [...]), a postępowanie w sprawie uzgodnienia treści Księgi Wieczystej Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym zostało zawieszone postanowieniem z dnia 7 października 2005 r. (sygn. akt IC [...]) do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez SKO w B. w sprawie oceny ważności decyzji o podziale nieruchomości. Organ wskazał, iż podstawą wydania opinii o zaliczeniu ulicy S. do kategorii dróg miejskich było wytyczenie przebiegu tej drogi i przeznaczenie na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...] marca 1986 r. - uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa, przy czym rozpoznając sprawę nie ma on kompetencji do badania celowości, czy też słuszności skarżonych aktów, nie rozpoznaje też sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania, a w szczególności by naruszyła ona interes prawny skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, iż rozpoznawana skarga wniesiona została do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd zobligowany był przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne, tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał - bezskutecznie - Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 w/w ustawy w sposób odmienny - niż czyni to art. art. 50 § 1 p.p.s.a. - kształtuje legitymację skarżącego. W przepisie tym bowiem ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia przez podmiot skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się ponadto, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/96, ONSA 1996 Nr 3, poz. 125). Podkreślić przy tym należy, iż o tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają wyłącznie przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone zarówno w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych jak i ustawach procesowych. Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r., II OSK 753/07 (Lex nr 384351), zgodnie z którym legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego. Wskazać bowiem trzeba, iż przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt, co nie ma przecież miejsca w przypadku stosunków kształtowanych relacjami cywilnoprawnymi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący w konkretnym przypadku obowiązany był wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Tymczasem zarzuty niniejszej skargi poddane ocenie poprzez pryzmat rozumianej wyżej istoty legitymacji skargowej nie dają podstaw do uznania skargi za uzasadnioną. Po pierwsze, dlatego że fakty, w których skarżący upatruje naruszenia swego interesu prawnego, obiektywnie nie stanowiły przesłanek prawnych podjęcia uchwały o wydaniu pozytywnej opinii o zaliczeniu między innymi ulicy S. do dróg gminnych, a po drugie z uwagi na to, iż skarżący podstaw naruszenia swojego interesu prawnego wywodzi w oparciu o uprawnienia właścicielskie kształtowane przepisami prawa cywilnego. Powoływane przez J. B. argumenty sprowadziły się bowiem do twierdzenia, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały, ulica S. nie była urządzona, natomiast Gmina Miejska w S. nie była właścicielem działki o numerze [...], której to część stanowiła własność skarżącego. Sąd nie kwestionuje tych faktów i uznaje je za bezsporne (znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym), jednakże okoliczności te w ocenie Sądu dowodzą wyłącznie istnienie interesu skarżącego w sprawie oceny legalności powzięcia przedmiotowej uchwały, co nie jest równoznaczne z wykazaniem naruszenia interesu prawnego strony tą uchwałą we wskazanym wyżej rozumieniu, tj. naruszenia polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Stwierdzić natomiast należy, iż zaskarżona uchwała nie jest ani niezgodna z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym, ani też nie narusza wyprowadzonego z przepisów prawa publicznego interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu wystarczającą bowiem podstawą do wydania opinii o zaliczeniu m.in. ulicy S. do dróg gminnych było wytyczenie tej ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały i nadanie dla zaprojektowanej ulicy w treści planu, parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ulicy do dróg gminnych. Z treści zaś art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązującej na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały wynika, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych poprzedza zasięgnięcie opinii rady gminy. W myśl natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) do właściwości rady gminy należało wyrażenie opinii w omawianej sprawie, jako sprawy innej zastrzeżonej – w tym przypadku ustawą o drogach publicznych – do kompetencji rady gminy. Kwestionowana uchwała nie naruszyła zatem prawa. Nie ulega wątpliwości, że w chwili opiniowania sporna ulica S. nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych (w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na kategorie: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych). Bezspornym też jest, że podjęcie uchwały nastąpiło – jak już wyżej wskazano - przez organ do tego uprawniony i na podstawie wyraźnego upoważnienie ustawowego. W tym miejscu dodać należy, iż przedmiotowa uchwała stanowi realizację zadań własnych gminy, takich jak zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy, do których ustawodawca zaliczył między innymi: gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym). Zaakcentować przy tym należy, że gmina nie tylko ma prawo budowy i utrzymania dróg służących zaspakajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców, ale ma obowiązek ich budowania i utrzymywania. Zaskarżona uchwała wskazuje, że Gmina S. od tego obowiązku się nie uchyliła. Omawiana uchwała w niczym natomiast nie zmieniła sytuacji prawnej działki skarżącego, w szczególności nie sanowała kwestionowanej przez skarżącego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 29 października 1987 r. Reasumując powyższe uznać należy, iż kontrolowana uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Ponad wszelką wątpliwość takiego naruszenia nie można upatrywać – jak chce tego skarżący – z konieczności ochrony jego praw właścicielskich na podstawie art. 222 kc, czy też art. 23 i 24 kc, tj. przepisów prawa cywilnego. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, iż tytuł cywilnoprawny nie stanowi normy prawnej, na podstawie której organ administracji publicznej jest właściwy do kształtowania prawa lub obowiązków publicznoprawnych. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż Sąd w składzie obecnym podziela pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt. II SA/BK 262/07, w której to oddalono skargę J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. w przedmiocie zaliczenia dróg – w tym i ulicy S. – do kategorii dróg gminnych, iż skomplikowany stan prawny działki o numerze [...] stanowiącej sporną ulicę S., powoduje trudności związane z usytuowaniem drogi na gruncie i wymaga przede wszystkim inicjatywy gminy w szybkim wyjaśnieniu kwestii ważności decyzji z 1987 r. bez przerzucania wyłącznie na skarżącego odpowiedzialności za wyjaśnienie skuteczności i ważności przejęcia gruntów pod ulicę S. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowaną uchwałą i dlatego skargę oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).