II SA/Bk 641/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...].01.2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu M. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. Z. wykonane na zasadzie prawa pomocy; Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu 20 października 2009r. wszczął, na wniosek W. Ś., postępowanie administracyjne w sprawie legalności drewnianego budynku gospodarczego w wym.14,10 m x 4,60 m, istniejącego na działce nr o nr geod. [...], położonej w Ł. przy ul. S. W trakcie postępowania organ ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się, wybudowany po granicy z działkami nr [...] i [...], obiekt o konstrukcji opartej na drewnianych słupkach. Ściany obiektu wybudowane są z desek i blachy, a jednospadowy dach pokryty jest blachą. Wysokość budynku wynosi od 2 do 3 m, wewnątrz składowane są drewniane bale, deski, części samochodowe, łódka i sprzęt gospodarczy. Z ustaleń właściciela działki – J. Z. wynikało zaś, że obiekt powstał w 1989r., bez uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ stwierdził, że samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy nie jest zgodny z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obowiązującego w dacie jego wybudowania, oraz narusza warunki techniczne w zakresie sytuowania obiektów oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z [...] stycznia 2010r. nakazał J. Z. rozbiórkę w/w obiektu. Odwołanie od tej decyzji złożył J. Z. wnosząc o jej zmianę. Podniósł, że przepisy obowiązujące w czasie budowy spornego budynku nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o czym dowiedział się w urzędzie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że z uwagi na datę budowy kontrolowanego budynku gospodarczego w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a mianowicie art. 37 tej ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, gdy obiekt nie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym (ust.1) lub gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust.2). Analizując powyższe przesłanki organ powołał się na pismo Prezydenta Miasta Ł. z [...] marca 2010r. stwierdzając, że kontrolowany budynek ze względu na swoją wielkość, lokalizację, konstrukcję oraz wygląd negatywnie wpływa na ład przestrzenny, przez co narusza założenia, obowiązującego w dacie jego budowy, planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/131/88 z dnia 25 lutego 1988r. Jak wynika z planu działka nr [...], na której wybudowany został sporny budynek, położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem B12MNj z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z wyodrębnieniem zespołów zabudowy jednorodzinnej. PWINB w B. stwierdził również, że kontrolowany budynek jest niezgodny z warunkami technicznymi, obowiązującymi w dacie jego budowy, albowiem ściany budynku wykonane są z drewna i dwie z nich usytuowane są na granicach działek. Tymczasem zgodnie z §13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszczalne jest sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie warunki te, zdaniem organu, nie były zachowane. Końcowo organ stwierdził, że ustawa prawo budowlane z 1974r., wbrew twierdzeniom autora odwołania, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł J. Z. argumentując, że informację o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na wzniesionego budynek gospodarczy uzyskał w urzędzie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę stwierdził, że z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego nie wynika w sposób jednoznaczny, aby przedmiotowa "wiata" była wybudowana w 1989r. Z późniejszych zaś wyjaśnień samego skarżącego oraz wskazywanych świadków wynikało, że kontrolowany obiekt w rzeczywistości został wybudowany w 1983r. W konsekwencji przyjęcia tej daty w sprawie nie miałyby zastosowania postanowienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży, albowiem plan ten obowiązywał dopiero od 30 marca 1988r. do 1 stycznia 2004r. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego uznał, że organy I i II instancji naruszyły art. 37 ust.1 i 2 prawa budowlanego z 1974r. PWINB w B. w piśmie procesowym z 30 listopada 2010r. ustosunkował się do powyższych zarzutów stwierdzając, że data wybudowania kontrolowanego obiektu została ustalona na podstawie oględzin oraz oświadczenia inwestora z 8 lipca 1989r., z którego jednoznacznie wynika, że w trakcie jego sporządzania nie istniał jeszcze sporny budynek, a inwestor w tej dacie uzyskał dopiero zgodę sąsiadów na jego realizację. Ponadto organ zauważył, że ustalona data budowy w/w obiektu nie była kwestionowana przez skarżącego ani na etapie postępowania merytorycznego, ani postępowania odwoławczego, a zarzut w tym przedmiocie pojawił się dopiero w piśmie uzupełniającym skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej zawartych. Istota sporu w przedmiotowej sprowadza się do oceny, czy nakazana skarżącemu rozbiórka budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. S. w Ł., jest zgodna z prawem. Jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, należący do skarżącego sporny budynek gospodarczy, oznaczony numerem [...] na mapie dołączonej do protokołu oględzin z [...] października 2009r. - został wzniesiony samowolnie w 1989 roku, w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Datę wzniesienia budynku ustalono na podstawie wyjaśnień skarżącego złożonych w trakcie oględzin z 13 października 2009 r. (k. 11 akt adm. I inst.) oraz w oparciu o oświadczenie z 8 lipca 1989r. (podpisane przez pięć osób m.in. skarżącego), z którego wynika, że w trakcie jego sporządzania nie istniał jeszcze sporny budynek nazwany "wiata", a Państwo Z. w tej dacie uzyskali dopiero zgodę sąsiadów na jego realizację. Tak ustalona data wybudowania obiektu (w 1989r.) nie tylko była potwierdzona przez skarżącego podczas oględzin, ale nie była też przez niego kwestionowana w całym postępowaniu administracyjnym, jak też skardze. Nie może zatem podważyć powyższych ustaleń zarzut pełnomocnika skarżącego zawarty w piśmie procesowym z 15 listopada 2010r. jakoby organy administracji zignorowały zeznania zgłoszonych przez skarżącego – świadków, którzy twierdzą, że sporny budynek powstał w 1983 roku. Jeszcze raz wskazać trzeba, że skarżący nie kwestionował w postępowaniu administracyjnym ustaleń organów o wzniesieniu obiektu w 1989 roku, mimo że miał taką możliwość przed wydaniem decyzji organu I instancji (po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie dokonanym na podstawie art. 10 § 1 Kpa) oraz w odwołaniu i skardze. W tej sytuacji podniesienie dopiero w piśmie uzupełniającym skargę zarzutu ustalenia błędnej daty powstania budynku gospodarczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, którą organ wydał na podstawie niekwestionowanego przez stronę w dacie orzekania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie zgłaszał żadnych dowodów z przesłuchania świadków, stąd też złożone do akt sądowych oświadczenie H. P. z dnia 3 lipca 2010r. nie mogło być przez organ wzięte pod uwagę. Nie może też podzielić twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że budowa budynku gospodarczego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wprowadzał regułę, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Określenie zaś, które roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Rozporządzenie to przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Podzielić zatem należy ustalenia organów, że realizacja budynków gospodarczy wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego obowiązku nie dopełnił. W związku z tym, iż kontrolowany budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy prawidłowo zastosowały art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który w stosunku do obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a mianowicie art. 37 i następne. Stosownie do treści art. 37 ust.1 wskazanej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego), stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie było jednolitości poglądów co do interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Istniała rozbieżność, czy ocena przeznaczenia obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę w trakcie obowiązywania ustawy z 1974 r., odbywająca się w czasie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r. - powinna odbywać się w całości na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym z okresu jego budowy (zaistnienia zdarzenia samowoli), czy mają zastosowanie przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Prezentowany był pogląd, że przedmiotowa ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały w czasie dokonania samowoli budowlanej (vide wyroki NSA z 20.05.2004 r., OSK 281-282/04, z 16.12.2005 r., II OSK 354/05, z 14.02.2006 r., II OSK 522/05, z 19.12.2005, II OSK 119/06 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie dominuje drugi kierunek orzecznictwa, w którym zdecydowano, iż istotne przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym ustalenia planu miejscowego, obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W argumentacji przytoczonej dla uzasadnienia tego poglądu prawnego podkreśla się, że art. 37 ust. 1 pkt 1 powinien być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, może być rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy obecnie rozumieć aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Taki pogląd zaprezentowano w wyrokach NSA: z 8 października 2007r., II OSK 1318/06, z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 708/09, z 11 maja 2010 r., II OSK 810/09 – dostępnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd wraz z powołaną na jego poparcie argumentacją skład orzekający w pełni podziela. W związku z powyższym w sprawie niniejszej istotne było ustalenie, czy pozostawienie budynku gospodarczego na działce nr [...] pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub – jeżeli takiego nie uchwalono – z dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ powołał się na plan obowiązujący w dacie budowy spornego budynku (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży, zatwierdzony uchwałą nr XXII/131/88 z dnia 25 lutego 1988r.), a nie na ustalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w piśmie procesowym z 30 listopada 2010r. organ wspomniał lakonicznie, że kontrolowany budynek jest niezgodny nie tylko z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego budowy, ale i planem obowiązującym obecnie, jednakże na etapie wydawania zaskarżonej decyzji takich ustaleń nie poczyniono. Z podanych względów organy administracji, weryfikując ponownie przesłanki ewentualnego nałożenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winny wziąć pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Na marginesie należy zauważyć, że wprawdzie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży, zatwierdzony uchwałą nr XXII/131/88 z dnia 25 lutego 1988r. nie będzie miał już w przedmiotowej sprawie zastosowania, jednakże zawiera on istotny błąd pomiędzy częścią graficzną, a opisową. Działka skarżącego, jak wynika z części graficznej planu, położona była bowiem w obszarze oznaczonym symbolem B12MNj z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności w wyodrębnieniem zespołów zabudowy jednorodzinnej, tymczasem w części opisowej planu nie występuje podany symbol. Istnieje natomiast symbol B12MN, którego z kolei brak w części graficznej planu. Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 tej ustawy). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.