II SA/Bk 647/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. O. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...].03.2017 r. Stowarzyszenie S. zwróciło się do Marszałka Województwa P. o udostępnienie: – informacji o zawartych umowach w okresie od dnia 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. poprzez podanie strony każdej umowy, daty zawarcia umowy, przedmiotu każdej umowy, kwoty na jaką została zawarta każda umowa, – linku do strony Biuletynu Informacji Publicznej, na której opublikowana jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających od roku 2005 r. – listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika – kalendarza spotkań Marszałka za okres od 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny, z kim było spotkanie – informacji o delegacjach (wyjazdach służbowych) pracowników w okresie od 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. poprzez podanie imienia, nazwiska pracownika oraz celu delegacji (wyjazdów służbowych) i miejsca wyjazdu – protokołów/notatek z narad kierownictwa urzędu za okres od dnia 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. Stowarzyszenie wniosło o przekazanie ww. informacji na adres e-mail, z którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Pismem z dnia [...].04.2017 r. Marszałek Województwa P. udzielił Stowarzyszeniu S. informacji o zawartych umowach w okresie od dnia 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. poprzez podanie strony każdej umowy, daty zawarcia umowy, przedmiotu każdej umowy, kwoty na jaką została zawarta każda umowa, wskazał link do strony Biuletynu Informacji Publicznej, na której opublikowana jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających od roku 2005 r. oraz przedstawił spis najważniejszych oficjalnych spotkań i wydarzeń z udziałem Marszałka Województwa P. z okresu od 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. Wraz z powyższym pismem Wnioskodawcy udostępniono załącznik zawierający informacje o delegacjach (wyjazdach służbowych) pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. od 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. oraz skany 40 protokołów z posiedzeń Zarządu Województwa P., które odbyły się od dnia 01.09.2016 r. do 07.03.2017 r. Decyzją z dnia [...].04.2017 r. znak [...] Marszałek Województwa P., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz 1764), odmówił Stowarzyszeniu S. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podania listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokości tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa P. wskazał, że żądana w ww. zakresie informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym konieczne było wykazanie przez Wnioskodawcę kwalifikowanej formy interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. szczególną istotność informacji dla interesu publicznego. W ocenie organu niezbędne w tym przypadku jest wykazanie, że żądane informacje nie dotyczą wyłącznie interesu wnioskodawcy, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa w której informacji się domaga, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego rodzaju organów. Organ dodał także, że wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie wnioskodawcy żądanych informacji, mają charakter oraz pozycja wnioskodawcy, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych. Organ wskazał także, że w związku z powyższym, w dniu [...].03.2017 r. zobowiązał Wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie w terminie 7 dni. Wnioskodawca jednakże w żaden sposób nie wykazał ww. szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie tej informacji publicznej. Powyższe skutkowało odmową udzielenia Wnioskodawcy informacji publicznej w omawianym zakresie, mając na względzie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie S., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany przez Skarżące Stowarzyszenie dotyczy informacji przetworzonej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].05.2017 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację Marszałka Województwa P. co do tego, że żądana informacja jest stanowi informację przetworzoną, bowiem jej wytworzenie wymaga na tyle dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, iż wpłynie to negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Marszałek Województwa P. nie dysponuje gotową informacją odpowiadającą żądaniu Stowarzyszenia oraz, że wyselekcjonowanie tych danych wiązałoby się z koniecznością analizy dokumentów zawartych w aktach osobowych pracowników i porównania z innymi dokumentami źródłowymi tj. listami nagród i zestawieniami z list płac. Organ II instancji przyznał przy tym zasadność twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że czas konieczny na dokonanie analizy około 620 akt osobowych wynosi 45 dni roboczych oraz wskazał na czasochłonność sporządzenia żądanego przez Wnioskodawcę zestawienia, podkreślając, że czynność ta wymaga wysiłku intelektualnego, nakładu środków i wysokiego zaangażowania pracowników organu I instancji, które uniemożliwiłoby wykonywanie przez nich ich obowiązków służbowych. Organ II instancji podkreślił także, że ciężar wykazania przesłanki szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego spoczywał na Wnioskodawcy, który pomimo wezwania nie podjął próby jego wykazania Stowarzyszenie S. wniosło do tut. Sądu administracyjnego skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Zarzuciło jej naruszenie: – art. 61 ust. 1 w zw. Z art. 61 ust. 3 i art. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę normatywną prawa do informacji publicznej oraz przesłanki jego ograniczeń, poprzez dokonanie na kanwie niniejszej sprawy błędnego, bowiem zbyt daleko idącego, ograniczenia prawa o informacji publicznej; – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 933) poprzez błędne zastosowanie na kanwie niniejszej sprawy. Wskazując na powyższe Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazało, że punktem spornym w niniejszej sprawie jest charakter wnioskowanej informacji publicznej – tj. czy jest ona informacją prostą, czy złożoną. Podniosło, że analiza prac legislacyjnych nad rzeczoną ustawą dowodzi, że szeroki zakres wniosku, czy też pracochłonność lub czasochłonność udostępnienia informacji publicznej, nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. W ocenie Skarżącego przetworzenie informacji polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegóławianiem informacji, zaś pojęcie przetworzenia informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od jej przekształcenia lub wyszukania. Przekształceniem będzie dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Tymczasem żadna z wymienionych przez organ czynności koniecznych do wykonania nie może być traktowana jako twórcza, z uwagi na ich techniczny i wyłącznie wtórny charakter. Według Skarżącego udostepnienie żądanych treści nie pociąga za sobą konieczności uogólnienia ani uszczegółowienia informacji istniejących już w dyspozycji organu, a jedynie na zmienia formy w jakiej jest udostępniana informacja, bez modyfikacji jej treści. W związku zaś z tym, że Skarżącemu odmówiono udzielania informacji prostej, nie miał on obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo dostępu do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Stowarzyszenie S. zwróciło się do Marszałka Województwa P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawierającym sześć pytań. Marszałek Województwa P. udzielił odpowiedzi na pięć z nich, jednocześnie odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania nr 3, tj. w części dotyczącej podania listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokości tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika (decyzja z dnia [...].04.2017 r. znak [...]). Na gruncie niniejszej sprawy nie pozostaje sporne, że żądana w ww. zakresie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja taka podlega udostepnieniu na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie. Na zasadzie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o majątku publicznym jednostek samorządu terytorialnego, którą niewątpliwie jest informacja o kwocie środków publicznych, wydatkowanych z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego na obsadę stanowisk w danej jednostce samorządowej. Informacją publiczną jest więc informacja dotycząca kwot wydatkowanych z przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników danej jednostki samorządowej i to zarówno ta o wysokości wynagrodzenia zasadniczego, jak i ta o wysokości nagród - w tym uznaniowych. Ponadto w ocenie Sądu informację publiczną stanowią również kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników organu, z tym zastrzeżeniem, że dane dotyczące pracowników niepełniących funkcji publicznych i nie mających związku z pełnieniem tych funkcji, podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który wymaga zgody tych pracowników na udostępnienie informacji o wysokości jego wynagrodzenia. W ocenie Sądu sam fakt niepełnienia przez pracowników jednostki budżetowej funkcji publicznych nie powoduje utraty charakteru informacji publicznej, danych o wynagrodzeniach tych pracowników. Stanowią one w dalszym ciągu informację publiczną, z tym, że ograniczenia doznaje prawo dostępu do tego typu informacji wskutek ochrony prywatności tych osób. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Kwestię sporną pomiędzy stronami stanowi natomiast okoliczność, czy żądana informacja dotyczy informacji prostej – jak twierdzi Skarżący, czy też ma ona cechy informacji przetworzonej - jak to przyjęły organy obu instancji. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane normatywnie, jest pojęciem nieostrym, a więc każdorazowo wymaga zastosowania wykładni uwzględniającej uwarunkowania konkretnej sprawy. Za informację przetworzoną uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych taką, która wymaga zgromadzenia czy wręcz wytworzenia określonych dokumentów, podjęcia działań angażujących pracowników znacznie ponad ich służbowe, codzienne zadania, celem wytworzenia informacji/zbioru informacji, według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę - co prawda na podstawie informacji już posiadanych, ale wymagających selekcji przy użyciu dodatkowych sił i środków. Zabieg ten wymaga dokonania stosownych działań, takich jak; analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym, z uwagi na fakt, że organ nie dysponuje "gotową" informacją w chwili otrzymania wniosku. Informacją przetworzoną jest więc informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 28.07.2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15, czy z dnia 10.03.2017 r., sygn. akt I OSK 1550/15, czy z dnia 05.04.2013 r. sygn. I OSK 89/13 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych znajdującej się pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak bowiem słusznie wskazują na to organy obu instancji, wnioskowana w powyższym zakresie informacja o nagrodach wypłaconych pracownikom samorządowym poszerzona o dane dotyczące ich osiągnięć zawodowych stanowiących podstawę przyznania tych nagród, stanowi Informację przetworzoną. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości wydatków poniesionych w określonym przedziale czasowym na ściśle określony cel, a czym innym wyselekcjonowanie z posiadanych danych informacji zbiorczej zawierającej imienne zestawienie pracowników samorządowych, którzy w danym okresie otrzymali nagrody oraz ich osiągnięć stanowiących podstawę do przyznania tych nagród. W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że sporządzenie takiego zestawienia wymaga podjęcia dodatkowych działań, dokonania analizy akt osobowych 1076 pracowników, porównania ich z dokumentami źródłowymi (listami nagród i zestawieniami z list płac), w przy tym zaangażowania dodatkowych sił osobowych oraz wytworzenia wnioskowanych danych wedle określonych kryteriów. Organy obu instancji trafnie zatem uznały, że ze względu na obszerność materiału źródłowego oraz konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności materialno-techniczne, a także wymagających ponadstandardowego nakładu pracy organu zobowiązanego do udzielenia tych informacji, żądana informacja jest informacją przetworzoną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30.09.2015 r., I OSK 1746/140, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że Skarżące Stowarzyszenie nie ma racji negując potrzebę wytworzenia żądanej informacji oraz wskazując, że byłoby ona zasadna wówczas, gdyby dochodziło do wytworzenia nowej informacji, różniącej się przy tym swoją treścią od informacji pozostającej w dyspozycji organu. Podkreśla przy tym, że żadna z wymienionych przez organ czynności nie jest czynnością twórczą, lecz mającą jedynie charakter wtórny i techniczny. W tym miejscu zauważyć należy, że informacja wytworzona w sposób wymagający podjęcia znacznych działań organizacyjnych, angażujący środki osobowe i zakłócający normalny tok działania adresata wniosku oraz utrudniający wykonywanie przypisanych mu zadań, nawet jeżeli składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, jest uznawana za informację przetworzoną. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona - skoro powstały w wyniku określonych działań zbiór danych nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 05.03.2015 r., I OSK 863/14; czy z dnia 04.08.2015 r., I OSK 1645/14 - CBOSA). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykazanie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" oznacza, że wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok z dnia 08.08.2017 r., II SA/Bd 745/17, CBOSA). Chodzi w tym względzie o takie przypadki, że udzielenie wnioskowanej informacji może mieć np. realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy też wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zasadnie wywiódł, że pomimo stosownego wezwania, Wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania zaistnienia ww. przesłanki, pozbawiając się tym samym możliwości uargumentowania złożonego wniosku, a w szczególności wykazania realnych możliwości wykorzystania żądanych danych w tym w kontekście charakteru i celu prowadzonej przez Wnioskodawcę działalności. Skoro zatem Wnioskodawca nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej udzielenie mu stosownych informacji, w kontekście szczególnej ich istotności dla interesu publicznego, a także sama treść złożonego wniosku nie przesądza o tym, aby za przygotowaniem tej informacji, przemawiał nie tylko szczególnie istotny, ale wręcz jakikolwiek interes publiczny, to zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy zaistniała podstawa do odmowy udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że Skarżące Stowarzyszenie domagało się informacji przetworzonej, a skoro w żaden sposób nie wykazało, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, brak było w istocie podstaw aby żądanej informacji udzielić. Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.).