II SA/Bk 648/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. kwotę 877,00 (osiemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych oraz placu manewrowego z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych na działkach nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. E. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta G. na wniosek P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją z uwagi na fakt, iż jako użytkownik działki nr [...], spółka nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 16 lipca 2007 r. Od decyzji tej odwołanie złożyła P. [...] sp. z o.o. podnosząc zarzut, iż działka nr [...] obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania ustanowionego na rzecz spółki. Użytkowanie to wynika z umowy zawartej pomiędzy poprzednim właścicielem działki spółką R., co potwierdza wpis w Księdze Wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Konsekwencją obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest ograniczenie właściciela w możliwości dysponowania swoją rzeczą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że przed organem pierwszej i drugiej instancji toczyły się dwa odrębne postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, których wnioskodawcami były przeciwne strony to jest M. i P. [...]. Obydwa podmioty złożyły oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - działką o nr [...] - na cele budowlane. Zdaniem Wojewody, Spółdzielnia Mleczarska M. pomimo tego, że złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, faktycznie nie będzie mogła zrealizować inwestycji, albowiem przedmiotowa działka została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz P. [...] do dnia 31 grudnia 2017 r. Z aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. wynika, że użytkownik ma m.in. prawo do dokonywania nakładów na nieruchomość, ponosi koszty użytkowania, uiszcza opłatę za użytkowanie itp. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółdzielnia Mleczarska M. w G. i podniosła zarzuty naruszenia art. 4 ustawy prawo budowlane oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 153/08 skarga została oddalona. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest to, komu faktycznie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością - użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (Spółdzielni Mleczarskiej M.), czy też użytkownikowi (P. sp. z o.o.), a w konsekwencji czyje oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wiąże organ administracji i wywołuje zamierzone przez inwestorów skutki w postaci możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje użytkownikowi działki P. sp. z o.o. Prawo do zabudowy i użytkowania nowych budynków przez użytkownika nieruchomości wynika bowiem z § 5 ust. 5 umowy użytkowania zawartej w formie aktu notarialnego Repetytorium "A" nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Konkretnie zezwolono użytkownikowi, aby w czasie trwania użytkowania dokonywał rozbiórki budynków (...) oraz wznosił budynki i budowle. (...). Tym samym ustanawiający wyraził zgodę na dysponowanie przez użytkownika gruntem na cel budowlany związany z prowadzoną przez użytkownika działalnością gospodarczą (k. 12 akt organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu I instancji nie budzi przy tym wątpliwości to, że w/w umowa ustanowienia pod warunkiem prawa użytkowania nieruchomości doszła do skutki i wiąże Spółdzielnię Mleczarską M. Świadczy o tym to, że P. sp. z o.o. faktycznie użytkuje przedmiotową nieruchomość zgodnie z zawartą umową (nastąpiło przejęcie tej nieruchomości, korzysta z niej i ponosi ciężary związane z użytkowaniem nieruchomości), a Spółdzielnia Mleczarska pobiera z tego tytułu pożytki tj. opłaty z tytułu tego użytkowania. Sąd zaznaczył, że znamiennym jest to, iż umowa została zawarta do dnia 31 grudnia 2017 r., a strona skarżąca nie podjęła nawet żadnej próby jej rozwiązania jeszcze przez uzyskaniem przez nią pozwolenia na budowę. W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że nietrafne są argumenty strony skarżącej, iż zawarta w niniejszej sprawie umowa użytkowania nie jest umową stanowczą, a jedynie umową warunkową, której warunki się nie ziściły, a tym samym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane służy wieczystemu użytkownikowi. Zdaniem Sądu przeczy temu przede wszystkim to, iż uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w S. o umorzeniu postępowania układowego (V Ukł [...]) (k. 41 akt sprawy), tj. ziścił się § 2 ust. 3 umowy użytkowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mleczarska M. podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i art. 106 § 3 tejże ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji z dokumentu złożonego dopiero na toczącej się przed nim rozprawie wywiódł skutki niekorzystne dla skarżącego, mimo, że dokument taki winien być jedynie podstawą do przyjęcia, że organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy, skutkiem czego Sąd I instancji winien wyrokiem uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną, b) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia - Sąd I instancji nie wskazał przepisu, na mocy którego skarżący użytkownik wieczysty nie ma jego zdaniem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, co utrudnia prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w kwestii będącej kluczową dla rozstrzygnięcia, c) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i art. 4 prawa budowlanego oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej wskazane przepisy prawa materialnego i wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i bezpodstawne przyjęcie, że w niektórych sytuacjach jak w przedmiotowej sprawie użytkownik wieczysty nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, podczas gdy jest to zgodnie z tym przepisem prawo bezwarunkowe, przysługujące wieczystemu użytkownikowi zawsze, z samej istoty jego prawa, b) błędną wykładnię art. 4 prawo budowlane i bezpodstawne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja odmawiająca skarżącemu pozwolenia na budowę, mimo, że skarżący jest, jak słusznie ustalił Sąd I instancji, użytkownikiem wieczystym gruntu, a organy administracji i Sąd I instancji nie wskazały innych przyczyn odmowy poza rzekomym brakiem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wyrokiem z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1351/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny dokonał wykładni prawnej definicji pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawartej jest w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i stwierdził, że tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zarówno użytkowanie wieczyste jak i ograniczone prawo rzeczowe w tym użytkowanie. Przy czym użytkownik wieczysty i użytkownik tej samej nieruchomości nie mogą jednocześnie w tym samym miejscu i czasie wykonywać swojego uprawnienia do zabudowy nieruchomości. W takiej sytuacji zachodzi konieczność określenia, kto ma pierwszeństwo w korzystaniu z nieruchomości poprzez zabudowę. W ocenie NSA ograniczenia cywilnoprawne w wykonywaniu prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości muszą być respektowane również na gruncie prawa administracyjnego przy ocenie, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też w sytuacji ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, uprawnienia użytkownika do korzystania z nieruchomości wyłączają uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w takiej części, w jakiej przysługują one użytkownikowi. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że ograniczenia te przestają obowiązywać tylko dlatego, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości występuje o wydanie pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy NSA stwierdził, że istnienie prawa użytkowania przysługującego P. sp. z o.o. w G. w dacie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółdzielni, którego treścią jest. m.in. prawo zabudowy działki nr [...] wyłączałoby możliwość wykorzystania tej działki na cele budowlane przez Spółdzielnię, która jest jej użytkownikiem wieczystym. W sprawie jednak nie wyjaśniono czy w dacie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółdzielni faktycznie istniała umowa użytkowania ustanowiona na rzecz P. oraz czy faktycznie istniało prawo ustanowione tą umową. W ocenie Sądu kasacyjnego dla kwestii związanej z ustaleniem istnienia umowy użytkowania kluczowe znaczenie ma fakt uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. sygn. akt V Ukł [...] o umorzeniu postępowania układowego. Uprawomocnienie się tego postanowienia oznacza, iż ziścił się warunek, od którego zależało ustanowienie użytkowania na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w E. (§ 2 pkt 2 umowy z dnia [...] listopada 2002 r.). Skuteczne ustanowienia użytkowania nie jest jednak równoznaczne z tym, że w dacie wydania na rzecz Spółdzielni pozwolenia na budowę prawo to istniało. Zgodnie z treścią art. 313 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. nr 60, poz. 535 ze zm.) sprzedaż nieruchomości w postępowaniu upadłościowym powoduje, że użytkowanie oraz prawa dożywotnika pozostają w mocy, jeżeli przysługuje im pierwszeństwo przed wszystkimi hipotekami lub jeżeli nieruchomość nie jest hipotekami obciążona albo jeżeli wartość użytkowania i praw dożywotnika znajduje pełne pokrycie w cenie nabycia. Jednakże w tym ostatnim wypadku wartość tych praw będzie zaliczona na cenę nabycia. Z regulacji tej wynika, że co do zasady na skutek sprzedaży nieruchomości w postępowaniu upadłościowym prawo użytkowania wygasa, chyba że zaistnieją okoliczności wymienione w przytoczonym wyżej przepisie. Z realiach przedmiotowej sprawy z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, iż prawo użytkowania wieczystego działki o nr [...] nabyła od syndyka masy upadłości "R." sp. z o.o. z siedzibą w G. nie jest wykluczone, że użytkowanie ustanowione na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w E. wygasło i w dacie wydawania na rzecz Spółdzielni decyzji przez Starostę G. z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę prawo to nie istniało. Dlatego też sąd kasacyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zażądał od Spółdzielni dowodu na to, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki zostało nabyte przez nią w toku postępowania upadłościowego. W przypadku ustalenia, że nabycie tego prawa nastąpiło w toku postępowania upadłościowego, Wojewódzki Sad Administracyjny winien uchylić kwestionowana decyzję ze wskazaniem organowi administracji, by zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z jednoczesnym zobowiązaniem Spółdzielni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie istnienia umowy użytkowania. Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 756/09, po ponownym rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Mleczarskiej M., uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w sprawie nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, w związku z czym, Sąd odstąpić od zawartej w wyroku sądu kasacyjnego wykładni prawa i zaleceń co do dalszego postępowania. Została ona spowodowana przełożeniem na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. przez pełnomocnika Spółdzielni Mleczarskiej M. aktu notarialnego [...] lutego 2004 r. Repertorium "A" nr [...] na podstawie którego została zawarta umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] pomiędzy syndykiem masy upadłości "R." sp. z o.o. w siedzibą w G. a Spółdzielnią Mleczarską "M." w G. oraz zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. z którego wynika, że w dziale III Kw Nr [...] wykreślono wpis dotyczący zawartej w dniu 21 listopada 2002 r. umowy ustanowienia pod warunkiem prawa użytkowania nieruchomości na rzecz P. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że na datę wydania pozwolenia na budowę Spółdzielni Mleczarskiej M. nie istniało prawo użytkowania ustanowione na rzecz P. W konsekwencji stwierdzić należy, że prawo dysponowania działką nr [...] na cele budowlane przysługiwało tylko i wyłącznie użytkownikowi wieczystemu tej działki - Spółdzielni Mleczarskiej M. w G. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wywiodła P. Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając między innymi naruszenie art. 190 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od zawartej w wyroku NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1351/08 wykładni prawa i zaleceń co do dalszego procesowania i poczynienie ustaleń w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania przysługującego P. sp. z o.o., do czego nie był uprawniony sąd administracyjny. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów art. 313 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, albowiem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie obowiązywał w chwili zaistnienia zdarzeń faktycznych, mających znaczenie dla sprawy. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1249/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. NSA za trafny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a., albowiem nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 5 października 2009 r. II OSK 1351/08. Sąd I instancji błędnie uznał bowiem, że w sprawie nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego, która umożliwia odstąpienie od wykładni dokonanej przez NSA. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, iż orzeczenie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. w chwili orzekania przez WSA nie było jeszcze prawomocne. Ponadto z wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1351/08 jednoznacznie wynikało, że nawet, gdyby Spółdzielnia przedstawiła dowód nabycia prawa użytkowania wieczystego działki w toku postępowania upadłościowego, to WSA winien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi administracji konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania powództw wniesionego przez Spółdzielnię o ustalenie istnienia umowy użytkowania. W całej rozciągłości należy podzielić też stanowisko NSA zawarte w powołanym wyroku, iż nie ma powodu, aby WSA czy organy administracji oceniały czy użytkowanie działki nr [...] wygasło czy też nie. NSA za trafny uznał także zarzut naruszenia art. 313 ist. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r., Prawo upadłościowe i naprawcze, albowiem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sytuacji, gdy ogłoszono upadłość spółki R. przed wejściem w życie tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA dwukrotnie wypowiadał się w niniejszej sprawie, w wyrokach z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1351/08 oraz z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1249/10, a zatem poglądy wyrażone w powyższych wyrokach, w tym zaleceń co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1351/08 wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zażądać od Spółdzielni dowodu na to, że użytkowanie wieczyste działki o nr ew. [...] zostało nabyte przez Spółdzielnie w toku postępowania upadłościowego. Jeżeli istotnie nabycie użytkowania wieczystego nastąpiło w toku postępowania upadłościowego, to zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi administracji by zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z jednoczesnym zobowiązaniem Spółdzielni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie istnienia umowy użytkowania. Nie ma powodu by Wojewódzki Sąd Administracyjny lub organ administracji oceniał, czy użytkowanie wygasło czy też nie. Powyższy pogląd podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1249/10, uznając, że nie było podstaw do odstąpienia od powyższego stanowiska przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r., skarżąca Spółdzielnia przedłożyła akt notarialny z [...] lutego 2004 r., z którego wynika, iż nabyła prawo użytkowania wieczystego spornej działki o nr [...] od syndyka masy upadłości R. Sp. z o.o. w G. Oznacza to, że skarżąca Spółdzielnia nabyła prawo użytkowania wieczystego działki o nr [...] na zasadach i z ograniczeniami uregulowanymi w Prawie upadłościowym i naprawczym. Okoliczności tej nie uwzględnił, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Wojewoda P. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Istnieją uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przyjętego przez Wojewodę P. stanu prawnego spornej działki o nr [...]. Nie ulega wątpliwości, iż brak jednoznacznego ustalenia, czy na dzień ubiegania się o pozwolenie na budowę P. sp. z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (była użytkownikiem spornej działki), miał wpływ na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien w jednoznacznie stwierdzić, który podmiot - skarżąca Spółdzielnia, czy też P. sp. z o.o., miał prawo do dysponowania nieruchomością (działką o nr [...]) na cele budowlane. W tym celu organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z jednoczesnym zobowiązaniem skarżącej Spółdzielni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie istnienia umowy użytkowania. Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma powodu by Wojewódzki Sąd Administracyjny lub organ administracji oceniał, czy użytkowanie wygasło, czy też nie. Naruszenie powyższych unormowań dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do treści ar. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.