II SA/Bk 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym grzywny w celu przymuszenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] zatytułowanym "Stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB), orzekając na podstawie art. 17 § 1, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako ustawa egzekucyjna) odmówił uwzględnienia zarzutów zobowiązanego A. P. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) z dnia [...] maja 2009 r. zobowiązano A. P. do częściowego zasypania zbiornika wodnego – stawu na działce nr [...] we wsi K. Skargę na tę decyzję wniesioną przez inwestora WSA w Białymstoku oddalił w sprawie II SA/Bk 388/09, zaś po bezskutecznym jego upomnieniu – wdrożono czynności egzekucyjne tj. doręczono stronie tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3 000 zł. Następnie PINB skierował do wykonania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stosowany w egzekucji należności pieniężnych, celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego tych należności (orzeczonej grzywny w celu przymuszenia). A. P. w dniu [...] czerwca 2016 r. wniósł skargę na czynności egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego wskazując, że postępowanie w przedmiocie przymuszenia do zasypania zbiornika wodnego zostało umorzone. PINB ustosunkowując się jako wierzyciel do zarzutów tej skargi przedmiotowym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. wskazał, że decyzja zobowiązująca do zasypania zbiornika jest ostateczna. Nadto w dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadzono kontrolę i stwierdzono niewykonanie obowiązków z niej wynikających. Zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. złożył A. P. Jak wskazał, wielokrotnie zwracał się do PINB o wskazanie w jaki sposób ma dokonać zasypania zbiornika, jednakże nie otrzymał odpowiedzi. W jego ocenie, zbiornik powstał samoistnie na terenie podmokłym a nie na skutek wykonanych prac ziemnych. Oświadczył, że nie jest w stanie jednorazowo uiścić kwoty 3 000 zł z uwagi na niskie świadczenie emerytalne. Wniósł o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy obszernie przedstawił stan sprawy, w tym wskazał na decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nakazującą częściowe zasypanie stawu podkreślając, że wyrok oddalający skargę od tej decyzji w sprawie II SA/Bk 388/09 został utrzymany w mocy przez NSA (oddalono skargę kasacyjną w sprawie II OSK 1883/09). Następnie wskazał, że: - PINB wystawił w dniu [...] marca 2011 r. upomnienie nr [...] wzywające inwestora do wykonania obowiązku zasypania części zbiornika wodnego wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 2009 r.; - PINB wystawił w dniu [...] czerwca 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...] opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a także wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na inwestora grzywny w celu przymuszenia, które to dokumenty - doręczone inwestorowi - spowodowały wszczęcie wobec niego postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym. A. P. złożył zarzuty i zażalenie. Postępowanie co do zarzutów zakończyło się ich nieuwzględnieniem (postanowienie PWINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.), podobnie jak i postępowanie co do grzywny (postanowienie PWINB z dnia [...] września 2011r.). Od obydwu tych rozstrzygnięć WSA w Białymstoku oddalił skargi w sprawach II SA/Bk 739/11 oraz II SA/Bk 769/11. Następnie PINB będący wierzycielem skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] z wnioskiem o ściągnięcie grzywny oraz zajęcie świadczeń z zakresu zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Po złożeniu przez A. P. skargi na czynności egzekucyjne, PINB przeprowadził w dniu [...] czerwca 2016 r. kontrolę w terenie stwierdzając brak wykonania obowiązku częściowego zasypania stawu, a następnie zajął jako wierzyciel stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów – postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. odmawiając ich uwzględnienia. W tych okolicznościach zażalenie na to postanowienie jest bezzasadne. Zdaniem PWINB, brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego, zaś kwestionowanie zasadności i wykonalności wydanego nakazu nie może wywołać oczekiwanych przez stronę skutków prawnych, zwłaszcza że nakaz został poddany kontroli sądowej, która wypadła negatywnie (nie stwierdzono naruszeń prawa). Dopiero wykonanie obowiązków w całości skutkuje uznaniem zarzutu za uzasadniony i umorzeniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, co obligowało PINB – po bezskutecznym upomnieniu - do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazano, że sposób wykonania obowiązku i pozyskania na ten cel środków pozostaje w gestii zobowiązanego. Okoliczność wieloletniego niewykonania obowiązku nie uzasadnia odstąpienie od jego egzekwowania. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł A. P., który zarzucił naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania; brak realizacji zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zarzucił też naruszenie: art. 33 § 1 pkt 7 w związku z art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej poprzez brak prawidłowego doręczenia upomnienia; art. 119, art. 120 i art. 121 § 1 ustawy egzekucyjnej poprzez zastosowanie środka przymusu, mimo "umorzenia" obowiązku. Uzasadniając zarzuty Skarżący wskazał, że doszło do doręczenia upomnienia na nieprawidłowy adres, zbiornik wodny został zasypany, a występujące w jego miejscu zagłębienie powstało w wyniku rozchodzenia się ziemi po większych opadach deszczu. Podkreślił, że organ ma prawo ustalić wysokość grzywny w zależności od okoliczności sprawy, których w przedmiotowej sprawie nie zbadał wszechstronnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie wyłączonej spod właściwości sądów administracyjnych. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych – grzywny w celu przymuszenia skierowanej do wykonania tytułem wykonawczym z dnia [...] października 2012 r., a nałożonej postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] września 2011 r. Tytuł wykonawczy został wystawiony przez PINB, który – w zakresie tej grzywny – jest wierzycielem egzekucyjnym. Tytuł ten został przekazany do wykonania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B., a więc organowi egzekucyjnemu. Zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej jako ustawa egzekucyjna. Organ nadzoru budowlanego jest wierzycielem egzekucyjnym i jest to jego stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów. Prawidłowo w taki właśnie sposób przedmiot niniejszego postępowania określił organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazał, że jest to orzeczenie zawierające "Stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów". Natomiast organ odwoławczy (PWINB) wskazał w części wstępnej swego orzeczenia, że utrzymuje w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2016 r. "odmawiające uwzględnienia zarzutów wniesionych w wystąpieniu z dnia [...] lipca 2011 r. p. A. P. uzupełnionym wystąpieniem z dnia [...].07.2011 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].06.2011 nr [...]". Było to określenie błędne i dlatego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. PWINB sprostował swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w ten sposób, że wskazał, iż chodzi o utrzymanie w mocy postanowienia "odmawiającego uwzględnienia zarzutów z dn. [...].06.2016r. wniesionych przez P. A. P. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].10.2012 r. nr [...]". Nie powinien zatem budzić wątpliwości fakt, że zaskarżone w sprawie niniejszej orzeczenie PWINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., podobnie jak utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r., stanowi postanowienie wierzyciela zawierające jego stanowisko w sprawie zarzutów tj. postanowienie wydane na podstawie art. 34 ustawy egzekucyjnej. A jeśli tak, to orzeczenie to nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podstawowym warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie i powoduje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Zakres spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. został znowelizowany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Jedną z wprowadzonych nowelizacją zmian było wyłączenie spod właściwości sądów administracyjnych możliwości kontroli postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzut. Przed nowelizacją art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. posiadał bowiem następujące brzmienie: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Po nowelizacji przepis ten stanowi, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu". W niniejszej sprawie skarga została wniesiona we wrześniu 2016 r., zatem niewątpliwie zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. Skoro więc przedmiotem tej skargi jest postanowienie organu nadzoru budowlanego zawierające stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego w administracji, to skarga nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu (por. także postanowienia z dnia 19 października 2016 r., I SA/Bk 1008/16; z dnia 21 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 151/16; z dnia 19 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 136/16, CBOSA). Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że co prawda organ drugiej instancji pouczył zobowiązanego o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to jednak pouczenie to było błędne. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej lub pouczenia, które w dniu wydania zaskarżonego aktu było prawidłowe, ale w wyniku zmiany przepisów prawa utraciło swoją aktualność (vide np. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 228/16 oraz postanowienie z dnia 24 marca 2016 r., II SA/Ol 314/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.