II SA/Bk 653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie budowy budynku 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi G. Ł. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- II SA/Bk 653/11 UZASADNIENIE Wnioskiem z 31.01.2011 r. E. S. zwrócił się do Starosty Powiatowego w W. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. M. nr [...], którą udzielono H. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr [...] w miejscowości Ż. W. i uchylenie tej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazał, że inwestorka nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, której pozwolenie dotyczyło, a prawowita właścicielka – jego matka E. S. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem bez swej winy i nie doręczono jej decyzji kończącej to postępowanie. Wskazał, że na podstawie prawomocnego postanowienia z 31.01.1997 r. Sądu Rejonowego w W. M. jest spadkobiercą po E. S. Oświadczył, że o pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu 07.01.2011 r. Do wniosku załączył dokumenty z postępowania o wznowienie toczącego się w 2004 r. i zakończonego wyrokiem WSA w Białymstoku z 21.04.2005 r. w sprawie II SA/Bk 708/04 oddalającego skargę na decyzję Wojewody P. z [...].09.2004 r. uchylającą decyzję Starosty W. z [...].08.2004 r. i umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Ż. W. Decyzją z [...].02.2011 r. znak [...] Starosta W. na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa odmówił wznowienia postępowania. Wskazał, że z uwagi na ustalenia dokonane w postępowaniu wznowionym w 2004 r., dotyczącym również spornego pozwolenia na budowę stodoły, iż już wówczas wnioskodawca uchybił terminowi do żądania wznowienia – brak było podstaw do wznowienia postępowania na wniosek złożony 31.01.2011 r. W wyniku odwołania złożonego przez E. S. Wojewoda P. decyzją z [...].04.2011 r. uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał na przedwczesność odmowy wznowienia w sytuacji braku ustaleń co do istnienia pozwolenia na budowę kwestionowanego przez wnioskodawcę i jego zgodności z prawem. Organ odwoławczy wywodził, że wskazanie przez stronę numeru i daty decyzji powodowało konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność jej istnienia i terminu dowiedzenia się o niej przez stronę. Decyzją z [...].05.2011 r. Starosta W. ponownie odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazał, że dopuścił z urzędu dowód ze sprawy [...], w tym z zeznań złożonych przez wnioskodawcę. Oświadczył on wówczas, że dowiedział się o budowie stodoły od matki, która zwracała uwagę inwestorom na konieczność uregulowania stanu prawnego działki. Zdaniem organu mogła ona wówczas podjąć działania mające na celu sprawdzenie legalności budowy. Organ odwołał się również do interpretacji art. 148 § 1 Kpa zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 708/04, zgodnie z którą miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, dla spadkobiercy zmarłej strony, biegnie od daty uprawomocnienia się orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku. W sprawie niniejszej przedmiotowe stwierdzenie nastąpiło w 2000 r., podczas gdy pierwszy wniosek o wznowienie złożono w 2004 r. Był on zatem spóźniony w dacie jego wniesienia, jak i spóźniony pozostaje obecny wniosek. Oceniono także, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 146 § 1 Kpa, bowiem od decyzji minęło 40 lat. E. S. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia zarzucając rażące naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym art. 8, 9 i 12 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów, art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 Kpa poprzez stronniczą i dowolną ocenę materiału dowodowego i nieuprawnione ustalenie początku biegu terminu dla wniosku o wznowienie postępowania, art. 148 § 1 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie uchybienia temu terminowi. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta zlekceważył fakt, iż w poprzednio wznowionym postępowaniu brak było dokumentu decyzji i dlatego zostało ono umorzone. Decyzją z [...].07.2011 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wytłumaczył, że postępowanie w przedmiocie wznowienia składa się z dwóch etapów. W pierwszym badaniu podlega formalna dopuszczalność wznowienia – ze względów podmiotowych i przedmiotowych, w drugim ocenia się wystąpienie przesłanek wznowienia. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachowano miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Strona dowiedziała się o decyzji z rozmów z matką i swój interes prawny wywodzi ze spadkobrania po niej. Zatem wskazany termin powinien być liczony od uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z 04.12.2000 r. w sprawie I Ns [...]. W tej sytuacji wniosek złożony 31.01.2011 r. jest spóźniony i należało odmówić wznowienia postępowania. Organ zauważył również, że w identycznej sprawie orzekał już WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 21.04.2005 r. w sprawie II SA/Bk 708/4 oddalił skargę na odmowę wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego E. S. zarzucając rażące naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez zlekceważenie wniosku i zaniechanie ustalenia w szczególności tego, czy istnieje decyzja z [...].01.1969 r. i kiedy wnioskodawca dowiedział się o niej; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji; naruszenie art. 148 § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowanie winien mieć art. 148 § 2 Kpa; oparcie ustaleń na faktach i oświadczeniach, które nigdy w sprawie nie miały miejsca. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie odniósł się zwłaszcza do oświadczenia wnioskodawcy, że dowiedział się o decyzji dopiero w dniu 07.01.2011r. Bezpodstawnie również przyjęto, że jego matka wiedziała o decyzji i przekazała tę wiedzę skarżącemu, podczas gdy nie ma na to w aktach sprawy dowodów. Skarżący wskazał na niekonsekwencję organu polegającą na powoływaniu się na wyrok WSA ze sprawy II SA/Bk 708/04 w zaskarżonej decyzji, podczas gdy we wcześniejszej decyzji z [...].04.2011 r. wartość tego wyroku w sprawie niniejszej Wojewoda kwestionował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sprawa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego – jak wskazuje skarżący – decyzją z [...].01.1969 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. M., którą udzielono H. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr [...] w miejscowości Ż. W. Skarżący oświadczył, że dowiedział się o decyzji 07.01.2010 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu decyzji, natomiast znajduje się wyrok tutejszego sądu z 21.04.2005 r. w sprawie II SA/Bk 708/04 oddalający skargę od decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wskazywanym przez skarżącego pozwoleniem na budowę – przede wszystkim z powodu uchybienia terminowi na złożenie wniosku w tym przedmiocie. Prawidłowo organy wskazały, że postępowanie w przedmiocie wznowienia toczy się dwuetapowo. W pierwszej części badane są formalne przesłanki wznowienia jak zachowanie terminu, podanie ustawowej podstawy wznowienia, złożenie wniosku przez podmiot legitymujący się interesem prawnym do żądania wznowienia. Jeśli nie zostaną ustalone negatywne przesłanki wznowienia (np. uchybienie terminowi, brak legitymacji wnioskodawcy, brak ustawowej podstawy wznowienia) – organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, w przeciwnym wypadku wydać powinien decyzję (a od 11.04.2011 r. - postanowienie) o odmowie wznowienia. Natomiast dopiero wszczęcie postępowania uprawnia organ do merytorycznej oceny postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W sprawie niniejszej nie doszło do wznowienia, bowiem organ – prawidłowo zdaniem sądu – ocenił, że został przekroczony termin do złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wniosek oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wskazując, że matka skarżącego nie brała udziału w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na budowę wydanym [...].01.1969 r., a skarżący jest jej spadkobiercą, zatem przysługuje mu prawo żądania wznowienia. W przypadku tej podstawy wniosek o wznowienie składa się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec oświadczenia skarżącego, że uzyskał informację o decyzji 07.01.2011 r. – złożenie przez niego wniosku 31.01.2011 r. mogłoby spełniać ten warunek, z tym że jak wynika z akt postępowania nie jest to pierwszy wniosek o wznowienie złożony przez E. S. i dotyczący pozwolenia na budowę stodoły z 1969 r. Pierwszy wniosek został złożony w 2004 r. i wznowione wówczas postępowanie zostało decyzją Wojewody prawomocnie umorzone, które to rozstrzygnięcie WSA w Białymstoku ocenił jako zgodne z prawem w sprawie II SA/Bk 708/04. W tamtym postępowaniu, dotyczącym również pozwolenia na budowę stodoły (vide sentencja wyroku WSA i uzasadnienie na s. 1), ustalono że E. S. i przekroczył miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie, bowiem wiedząc o budowie obiektu jeszcze za życia matki (od niej samej, w trakcie trwania tego procesu budowlanego), wniosek o wznowienie złożył dopiero w 2004 r. Tymczasem w takiej sytuacji jako spadkobierca był do tego uprawniony w terminie miesięcznym od daty uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w W. M. z 04.12.2000 r. (I Ns [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd przyjął termin z art. 148 § 1 Kpa, a nie § 2 tego przepisu. Powyższy wyrok nie jest orzeczeniem wydanym w tej samej sprawie co niniejsza (bowiem obecnie rozpoznano wniosek z innej daty). Nie oznacza to jednak, że nie wiąże on obecnego składu orzekającego. W obydwu tych sprawach (poprzedniej i obecnej) występuje tożsamość podmiotów (wnioskodawcy i organu), przedmiotu postępowania (wznowienie z uwagi na niezapełnienie stronie udziału w postępowaniu dotyczącym tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę stodoły), a jedynie wszczęto je na podstawie innych wniosków. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 170 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także i inne osoby. Oznacza to związanie faktem i treścią (sprecyzowaną w uzasadnieniu) prawomocnego orzeczenia sądu, co powoduje bezwzględny obowiązek uwzględnienia go w wydawanych kolejnych rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Nie można zatem przyjmować, że określona kwestia prawna kształtuje się inaczej niż tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ponadto mimo że wiąże co do zasady tylko sentencja, to jednak w pewnych przypadkach konieczne jest sięgnięcie do treści uzasadnienia w celu prawidłowego odczytania treści samego rozstrzygnięcia (sentencji) (tak NSA w wyroku z 31.08.2010 r., I FZ 299/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Dlatego ocena prawna składu orzekającego ze sprawy II SA/Bk 708/04 co do przekroczenia przez skarżącego – już w roku 2004 – miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z powodu niezapewnienia udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stodoły, wiązała organy rozpoznające wniosek strony z 31.01.2011 r. (na wyrok ten zwrócił uwagę Wojewoda P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i skład obecnie orzekający w sprawie. Powyższa ocena znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym interpretowania przesłanki dowiedzenia się o treści decyzji (art. 148 § 2 Kpa). Wskazuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (vide wyrok NSA z 06.05.2009r., II OSK 714/08 oraz wyrok WSA w Kielcach z 24.11.2011 r., II SA/Ke 601/10, CBOSA). Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli skarżący powoływał się już w 2004 r. na wydane pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w Ż. W., to już wówczas "wiedział o decyzji", mimo braku wiedzy co do daty jej wydania i numeru. Wiedział o wydanym pozwoleniu na budowę, skoro domagał się wznowienia postępowania w tym przedmiocie przed organem administracji architektoniczno – budowlanej, a nie inicjował postępowania o samowolę budowlaną przed organami nadzoru budowlanego. Prawidłowo organy przeanalizowały jego wyjaśnienia, już wówczas – w 2004 r. – przyjmując, że wniosek o wznowienie był spóźniony. Tym bardziej zatem wniosek złożony w styczniu 2011 r. był spóźniony, jak trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z zarzutem, iż jednym z powodów uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia powinna być radykalna zmiana stanowiska, jakiej dokonały organy w trakcie postępowania – pierwotnie zmierzając do ustalenia faktu istnienia decyzji z 1969 r. i uzyskania tego dokumentu celem zapoznania się z nim (vide uzasadnienie decyzji Wojewody z [...].04.2011 r.), a następnie odstępując od obranego kierunku i przyjmując stanowisko o uchybieniu terminowi na złożenie wniosku o wznowienie (vide uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Organy administracji obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa zasada legalizmu). Ewentualne uchybienia w postępowaniu powinny być eliminowane do czasu wydania rozstrzygnięcia ostatecznego. Zatem jeśli organy we własnym zakresie stwierdziły błędy w postępowaniu, to zobowiązane były je wyeliminować. Zmiana stanowiska organu zmierzająca do nadania postępowaniu cech zgodnych z prawem nie narusza też zasady zawartej w art. 8 Kpa tj. obowiązku działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania. Reasumując stwierdzić trzeba, że odmowa wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi złożenia wniosku w tym przedmiocie była zgodna z prawem, a zaskarżone decyzje nie mogły być wyeliminowane z obrotu prawnego. Jedynie instrukcyjnie wskazać należy, że nawet wznowienie postępowania na żądanie skarżącego nie mogłoby doprowadzić do uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę (o ile ustalono by ku temu przesłanki), a to z uwagi na upływ czasu. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 Kpa nie może nastąpić, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Jeśli zatem kwestionowane pozwolenie na budowę wydano w 1969 r. – to powyższy zakaz uniemożliwiałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego po wznowieniu postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).