II SA/Bk 662/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. Z. D. O. Z. P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej likwidacji czasowego ogrodu działkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz P. Z. D. O. Z. P. w B. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez P. Z. D.– O. Z. P. w B., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r. znak [...] w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego w B., przy ul. C. na działce nr [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] grudnia 1985r. Geodeta Miejski w B. orzekł o likwidacji bez odszkodowania czasowego ogrodu działkowego położonego w B., przy ul. C. na działce nr [...] i zarządził odebranie gruntu z dniem 31 grudnia 1986r. Od decyzji tej odwołał się P. Z. D. Z. W. w B. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. decyzją z dnia [...] października 1986r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. Z. D. Z. W. w B. Wyrokiem z dnia 21 września 1987r. w sprawie o sygn. akt I SA 11/87 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W dniu 16 kwietnia 2008 r. P. Z. D.– O. Z. P. w B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 oraz art. 107 §1 i art. 268 a) k.p.a. Uzasadniając powyższy wniosek P. Z. D. stwierdził, iż przedmiotowa decyzja została podjęta przez osobę nieuprawnioną, tj. Geodetę Miejskiego, a nie Prezydenta Miasta lub w powołaniu się na jego upoważnienie. Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r. znak [...] w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego w B. przy ul. C. na działce nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na przepis art. 156 k.p.a., organ wyjaśnił, że wszczęcie (na wniosek lub z urzędu) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji otwiera drogę do merytorycznej oceny przesłanek nieważności, natomiast w przypadku braku możliwości merytorycznej oceny decyzji wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względów formalno – prawnych nie jest możliwe prowadzenie postępowania i wydanie decyzji merytorycznej, np. gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zwraca się osoba nie będąca stroną postępowania lub, gdy sprawa dotyczy decyzji prawomocnej, w sprawie której wypowiedział się już sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem. Taka sytuacja, zdaniem SKO, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem decyzja o unieważnienie, której wnosi strona była przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 września 1987r. oddalił skargę. Dalej organ stwierdził, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, co w przypadku oddalenia skargi oznacza brak przesłanek nieważności decyzji. W świetle, bowiem zarówno obecnych przepisów, jak i przepisów poprzednio obowiązujących sąd administracyjny miał obowiązek badania z urzędu przesłanek nieważności decyzji i wznowienia postępowania. Z powyższych względów, zdaniem SKO, nie można wszcząć i merytorycznie orzekać w sprawie nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego została uznana za zgodną prawem. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się P. Z. D. O. Z. P. i złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając, iż zasada trwałości decyzji administracyjnej nie może być utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością, a ponadto od wyroku NSA z dnia 21 września 1987. upłynęło ponad 20 lat i w tym czasie wyszły na jaw nowe fakty i dowody nieznane wówczas Sądowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wskazaną na wstępie, utrzymało w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, została wydana na podstawie art. 11 ust.2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym do kompetencji terenowych organów administracji państwowej należała likwidacja czasowych ogrodów działkowych. Zgodnie natomiast z art. 136 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji, w sprawach indywidualnych należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydawały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej. Organem tym, stosownie do art. 138 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, był zaś kierownik wydziału, a wydziale geodezji i gospodarki gruntami – geodeta miejski. Rozpoznając ponownie sprawę organ uznał, iż brak jest przesłanek, aby wszcząć w trybie nadzwyczajnym postępowanie w celu wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] grudnia 1985r., albowiem decyzja ta i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] października 1986r. była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, pod względem jej zgodności z prawem. W związku zaś z tym, iż Sąd nie był związany zarzutami strony i miał obowiązek badania z urzędu decyzji pod względem wystąpienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., należy uznać, że w przedmiotowej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono. W dalszej części, organ powołując się na pogląd zaprezentowany przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2006r. (II SA/Wa 1162/06, Lex 328773), stwierdził, że właściwym trybem zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku dokonania oceny prawnej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, a nie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego upływu 20 lat od wydania przez NSA wyroku i pojawienia się w tym czasie nowych faktów i dowodów, organ poinformował stronę o możliwości wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 270 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku P. Z. D. O. Z. P. zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Geodety Miejskiego w B., wydanej bez upoważnienia Prezydenta Miasta, a na pewno bez powołania się na to upoważnienie, co stanowi rażące naruszenie prawa w świetle art. 268 w zw. z art. 107 §1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w B. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ uznał ten zarzut za chybiony. Za bezzasadny, w świetle przepisu art. 136 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, Kolegium uznało również zarzut braku upoważnienia Geodety Miejskiego do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1985r. Na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada 2008r. pełnomocnik skarżącego uzupełniając zarzuty skargi podkreślił, że organ nie powinien był odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wszcząć takie postępowanie, przeprowadzić je i ocenić ważność decyzji z dnia [...] grudnia 1985r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kryterium legalności, o którym mowa powyżej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. b), a także decyzji wydanych z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organ nieprawidłowo, bowiem dokonał odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] grudnia 1985r. w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego w B. przy ul. C. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi wyjątek od fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady trwałości w czasie decyzji ostatecznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 §2 k.p.a.). Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich, nazywany postępowaniem wstępnym, dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. jego dopuszczalności, drugi zaś, zwany postępowaniem rozpoznawczym, samego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniósł legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, oraz czy wskazał we wniosku podstawy nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Na tym etapie postępowania bada się również, czy postępowanie jest dopuszczalne pod względem przedmiotowym. Z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia wówczas, gdy: – strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialnotechnicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; – żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; – organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji (np. nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, bo spłonęły jej akta); – żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; – żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o jego wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167 i z dnia 19 marca 1997 r., III SA 1802/95, niepublik.). Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczyna się druga faza postępowania, której celem jest wydanie merytorycznej decyzji o stwierdzeniu względnie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest wyjaśnienie, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły przesłanki nieważności z art. 156 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło, w oparciu o przepis art. 157 §3 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985r. dotyczącej likwidacji czasowego ogrodu działkowego, argumentując, iż przedmiotowa decyzja była już kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 września 1987r. oddalił skargę P. Z. D. W ocenie Kolegium, skoro Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, przyjmując, że nie zawiera ona wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., a organ związany jest oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, jedynym właściwym trybem zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1985r. jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, a nie odmowa stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Sąd w obecnym składzie nie podziela powyższego stanowiska, uznając, że związanie organu oceną prawną dokonaną uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mieści się w katalogu przesłanek o charakterze przedmiotowym skutkujących niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Co prawda, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 grudnia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, jednakże okoliczność ta nie mieści się w kategorii przesłanek formalnych stanowiących o odmowie wszczęcia postępowania, ale merytorycznych z art. 156 §1 k.p.a. i może stanowić podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko znalazło zdecydowane odzwierciedlenie w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: w wyroku z dnia 13 marca 2008r., I OSK 449/07, niepublik.) uznanie, że decyzja nie narusza prawa (w sposób rażący – art. 156 k.p.a.), tj. nie występują przyczyny nieważności decyzji, nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 157 §3 k.p.a., ale stanowi przesłankę wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji – na podstawie art. 158 §1 w zw. z art. 156 §1 k.p.a. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże natomiast organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia – wszczętego na wniosek – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innym słowy, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego oddalający skargę, wskazuje na brak nieważności decyzji i jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007r., II SA/Wa 1670/06, Lex nr 328877). Analogiczną konkluzję wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2007r. (VII SA/Wa 354/07, Lex nr 336683) podkreślając, że nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi. Z pewnością takie rozstrzygnięcie daję podstawę do uznania, iż kontrolowany akt jest zgodny z prawem, co z kolei prowadzić może do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, natomiast nie może być podstawą do odmowy wszczęcia takiego postępowania. Związanie, zatem oceną prawną dokonaną uprzednio przez sąd nie mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym, skutkującej niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 września 2008r., III SA/GI 803/08, niepublik.). Na tle zaprezentowanych poglądów za odosobnione należy uznać stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2006r. (II SA/Wa 1162/06, Lex 328773), a powielone przez organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z którym organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem. Z przytoczonych względów Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 157 §3 k.p.a., zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zobligowane będzie przeprowadzić postępowanie w celu powtórnego, tym razem merytorycznego, rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przytoczonej przez Sąd argumentacji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy oraz w zw. § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).