II SA/Bk 670/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. W.P., zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot nieruchomości, położonej w B. przy ul. P., o powierzchni 0,2695 ha, oznaczonej jako działka o nr geodezyjnym [...], obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda P. wyznaczył Starostę B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do załatwienia sprawy z ww. wniosku. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta B. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., przy ul. P., obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb [...] P., stanowiącej własność Gminy B., z tego względu, że sprawa zainicjowana ww. wnioskiem jest podmiotowo oraz przedmiotowo tożsama ze sprawą uprzednio już rozstrzygniętą ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Na mocy tej decyzji odmówiono W.P., K.P. i F.P. zwrotu nieruchomości, oznaczonej na dzień przejęcia nr [...], obręb [...], obecnie wchodzącej w skład działki nr [...], obręb [...] P., stanowiącej własność Gminy B., z uwagi na to, że względem nieruchomości wywłaszczonych na mocy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), tj. na żądanie jej poprzedniego właściciela z powodu pozbawienia dostępu do drogi publicznej i nie nadawania się do racjonalnego użytkowania z uwagi na małą powierzchnię, wyłączona została możliwość ich zwrotu w trybie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782, ze zm., dalej: "u.g.n."). Organ wskazał przy tym, że nieruchomość wywłaszczona w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną, a żądanie zwrotu jedynie tej części, która została zbyta w trybie ww. przepisu, można uwzględnić tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej na określony cel. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy ww. decyzję, od której W.P. złożył odwołanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz art. 105 k.p.a., stwierdził, że organ l instancji słusznie przyjął tożsamość przedmiotową i podmiotową postępowania wszczętego na wniosek W.P. z dnia [...] lutego 2018 r. z postępowaniem prowadzonym pod znakiem [...], zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] lipca 2015 r. W ocenie Wojewody słusznym więc było przyjęcie przez organ I instancji, że skoro wydano już raz decyzję dotyczącą rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot przedmiotowej działki i wydane rozstrzygnięcie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to postępowanie wszczęte na skutek ponownie złożonego wniosku, należało umorzyć. Skargę na ww. decyzję wniósł do tut. Sądu W.P., zarzucając jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędnie niezastosowanie, polegające na braku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, 2) art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Urząd Miejski w B. pismem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], zawiadomił skarżącego, o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie; II. naruszenie przepisów k.p.a., które to naruszenia miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ administracji na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, tj. poprzez pominięcie istotnej okoliczności, iż wniosek W.P. z dnia [...] lutego 2018 r., nie był kolejnym wnioskiem w tej sprawie lecz był związany z pismem Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., znak; [...], informującym o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości; 2) art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ winien merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio powołaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. Wedle tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowała w sprawie w całości lub w części. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wynikać z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych i oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać aktu administracyjnego załatwiającego sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić więc w sytuacji, gdy w sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Ta ostatnia opisana wyżej przyczyna niewątpliwie stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. P, oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,2695 ha w obr. [...]. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, skarżący dochodził już zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na dzień przejęcia numerem geodezyjnym [...], obręb [...], obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej [...], obręb [...] P., stanowiącej własność Gminy. Postępowanie to zostało zakończone decyzją wydaną z upoważnienia Starosty B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości. Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 142 ust. 1, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Decyzja ta stała się prawomocna z dniem [...] sierpnia 2015 r. (k. 15 akt administracyjnych organu I instancji). Stwierdzenie powyższej okoliczności niewątpliwie prowadzi do wniosku, że sprawa zwrotu ww. nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania organów administracji publicznej i została zakończona prawomocnym orzeczeniem (decyzją administracyjną). Wobec powyższego rację przyznać należy Wojewodzie P., że w sprawie, wszczętej kolejnym wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi więc mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2247/98, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 417/13). W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albowiem prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata. Innymi słowy, zawarta w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. W tym miejscu zaakcentować też należy, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu, przeciwnie organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/17, LEX 2540576). Jak słusznie podnoszą organy obu instancji, w przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej decyzją ostateczną istotne jest ustalenie, czy sprawa której wniosek dotyczy, tożsama jest ze sprawą już uprzednio rozpoznana i zakończoną. W judykaturze został wyrażony pogląd, zgodnie z którym: "tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego" (por. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie budzi najmniejszych wątpliwości, że jednoznaczne żądanie skarżącego sformułowane w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. było już rozpoznane ostateczną decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W przedmiotowej sprawie organy administracji rozstrzygnęły ostatecznie, na wniosek między innymi skarżącego, w przedmiocie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej nr [...], obręb [...] P. w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższa decyzja nie była kwestionowana przez strony, wobec czego stała się prawomocna z dniem [...] sierpnia 2015 r. Nie budzi również zastrzeżeń twierdzenie organów, ze rozstrzygnięcie to dotyczy tego samego przedmiotu (taka sama treść żądania, tożsamy stan faktyczny oraz stan prawny sprawy), a także podmiotu. Skarżący był stroną prowadzonego i zakończonego prawomocnie postępowania, a zatem rozstrzygnięcie to odnosi skutek w stosunku do jego uprawnień i obowiązków. Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że już wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (res iudicata) obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 191/18, LEX 2504648 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 508/18, LEX 2549090). Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Wobec zasadnego umorzenia postępowania, wskutek stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej, podnoszone w niniejszej sprawie argumenty merytoryczne odnoszące się do samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stąd też zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należało uznać za bezzasadne. Końcowo zauważyć też należy, że żądanie skarżącego z dnia 20 lutego 2018 r. w swej istocie zmierza zasadniczo do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już prawomocnym orzeczeniem. Okoliczność, że skarżący nie akceptuje rozstrzygnięcia ostatecznego zapadłego w sprawie, nie daje jednak uprawnienia do weryfikowania go poprzez składanie kolejnych wniosków w tym przedmiocie. Powyższego stanowiska nie zmienia treść pisma kierowanego do skarżącego przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r., któremu w ocenie Sądu przypisywać należy jedynie charakter informacyjny. Pismo to pozostaje bowiem bez wpływu na stan prawny ww. nieruchomości, w konsekwencji nie zmienia ani stanu fatycznego ani tym bardziej prawnego sprawy niniejszej. W konkretnym przypadku nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności - mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.