II SA/Bk 674/13

II SA/Bk 674/13 P O S T A N O W I E N I E Dnia 29 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej z siedzibą w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w A. o wstrzymanie wykonania w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej z siedzibą w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w A. na uchwałę Rady Powiatu w A. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości w trybie przetargu pisemnego ograniczonego p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej uchwały II SA/Bk 674/13 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Rada Powiatu w A. wyraziła zgodę na wydzierżawienie, w trybie przetargu pisemnego ograniczonego, części nieruchomości położonej w A. przy ul. S. [...]. Dzierżawa miałaby trwać 25 lat i dotyczyć działki nr [...] o powierzchni 1, 7623 ha, przekazanej w nieodpłatne użytkowanie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w A. z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie powiatu a. Skargę na powyższą uchwałę złożył Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w A. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wskazano, że co prawda w dacie składania wniosku umowa dzierżawy nie została jeszcze zawarta, jednak jej zrealizowanie spowoduje de facto likwidację przedmiotu zaskarżenia. Wywiedziono, że następstwem zaskarżonej uchwały i zawarcia umowy dzierżawy będzie przejęcie pracowników wydzierżawiającego w trybie art. 231 Kodeksu pracy. Mogą powstać trudne do odwrócenia skutki w postaci zmian organizacyjnych i zmian w stosunkach pracy, obniżenia jakości albo całkowitego zaniechania wykonywania niektórych, istotnych społecznie usług, świadczonych dotychczas przez podmiot leczniczy na rzecz wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części kwestionowanego aktu lub czynności (w tym uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z treści cytowanego przepisu wynikają następujące wnioski: sąd wydaje orzeczenie w przedmiocie wstrzymania tylko na wniosek skarżącego (zasada skargowości); skutecznie wstrzymać można jedynie taki akt, który posiada cechę wykonalności; wstrzymanie zależy od wykazania, że w wypadku wykonania zaskarżonego aktu wystąpi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowane zostaną trudne do odwrócenia skutki. Wykazanie tych okoliczności ciąży na wnioskodawcy. Nie może również ujść uwadze, co wynika z końcowej części przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., że nie ulegają wstrzymaniu wykonania akty prawa miejscowego, które weszły w życie. W rozpoznawanej sprawie skarżący żąda wstrzymania wykonania uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie części nieruchomości pozostającej w bezpłatnym użytkowaniu SP ZOZ w A. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie ma do wstrzymania jej wykonania zastosowania końcowa treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące akty prawa miejscowego powinny posiadać ściśle określone cechy. Znaczenie decydujące dla takiej kwalifikacji ma charakter norm prawnych uchwały i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Normy aktu prawa miejscowego powinny posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Wystarczy przy tym, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, aby zakwalifikować ją do aktów prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem sądu powyższym cechom nie odpowiada uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej, przede wszystkim dlatego że dotyczy sytuacji jednostkowej a nie powtarzalnej. Uchwała ulegnie bowiem skonsumowaniu po jednokrotnym jej zastosowaniu. Skutkiem będzie ogłoszenie przetargu, wyłonienie najlepszego oferenta i zawarcie umowy dzierżawy. Nie reguluje ona zatem bezpośrednio sytuacji prawnej nieokreślonej liczby osób i w nieokreślonych sytuacjach, także powstających w przyszłości i jeszcze hipotetycznych. Nie zawiera zatem uchwała choćby jednej normy skierowanej do nieograniczonej liczby osób, a więc nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego. Jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, wystosowanym w ramach wewnętrznej struktury organów powiatu (vide podobnie w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r., II SA/Gd 311/11, WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2008 r., II SA/Lu 543/08, NSA z dnia 9 stycznia 1996 r., I SA 1289/95, CBOSA). Nawet jednak gdyby przyjąć, jak wnosi o to skarżący w skardze, że kwestionowana uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego, to brak jej ogłoszenia również umożliwia merytoryczne orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie podlegają bowiem temu wstrzymaniu, jak już wywiedziono, akty normatywne stanowiące akty prawa miejscowego, które weszły w życie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) akty normatywne podlegają obowiązkowemu ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i wchodzą w życie, co do zasady, po upływie czternastu dni od tego ogłoszenia. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym należy przyjąć, że nawet gdyby hipotetycznie stanowiła akt prawa miejscowego (zdaniem sądu tak jednak nie jest), brak ogłoszenia i tym samym wejścia w życie uprawniałby sąd do orzekania o wstrzymaniu jej wykonania. Reasumując, wykluczenie cech aktu prawa miejscowego w zaskarżonej uchwale powoduje, że złożony wniosek został poddany merytorycznej ocenie. Bezspornie uchwała o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie części nieruchomości ma charakter aktu wykonalnego. Wykonanie będzie polegało na ogłoszeniu przetargu, wybraniu oferenta oraz zawarciu z nim umowy dzierżawy na okres 25 lat. Jak wynika z akt, część z tych działań została już przeprowadzona, bowiem w dniu 4 kwietnia 2013 r. ogłoszono przetarg, w wyniku którego wyłoniono przyszłego dzierżawcę (vide interwencja poselska z dnia 7 czerwca 2013 r., k. 29-30). We wniosku o wstrzymanie wykonania wskazano z kolei, że nie zawarto jeszcze umowy dzierżawy (k. 51). Zdaniem sądu okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt uzasadniają udzielenie ochrony tymczasowej. Trafnie we wniosku o wstrzymanie wykonania zwrócono uwagę, że wykonanie uchwały spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a nie da się wykluczyć, że może spowodować również skutki nieodwracalne. Co prawda uzasadnienie przedmiotowego wniosku jedynie ogólnikowo odwołuje się do konkretnych okoliczności sprawy i wskazuje raczej ogólne niż konkretne negatywne skutki, to jednak przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., na które autor wniosku zwraca uwagę, wynikają z pozostałych materiałów sprawy, w tym dołączonych do skargi. Uzasadnione jest twierdzenie, że w wyniku wykonania uchwały może dojść do zmiany dotychczasowego sposobu wykonywania świadczeń leczniczych mającej wpływ na ich poziom. Ze skargi wynika bowiem, że proporcja powierzchni pomieszczeń pozostawionych dotychczasowemu SP ZOZ w A. (około 800 m2, przy wydzierżawionych 13.494, 70 m2 – jak wskazano w skardze) po zawarciu umowy dzierżawy może nie być wystarczająca dla prawidłowego wykonywania działalności szpitalnej. Zwrócono na to uwagę również w interwencji poselskiej z dnia 7 czerwca 2013 r. oraz w odpowiedzi na nią Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2013 r. (k. 26), wskazując że w szpitalu nie można wykonywać świadczeń innych niż ambulatoryjne, a taka sytuacja mogłaby mieć miejsce po wykonaniu uchwały. Działalność szpitalna i jej sprawne funkcjonowanie jest elementem podstawowym z punktu widzenia zdrowia ludzkiego. Stąd też i jakiekolwiek czynności podejmowane w stosunku do tej działalności powinny być wykonywane ze szczególną ostrożnością. Oznacza to w sprawie niniejszej, że uprawniony jest wniosek o występowaniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, jakie może wywołać wykonanie uchwały. Te przesłanki zostają bowiem spełnione co do zasady zawsze wówczas, gdy zaskarżony akt może wywołać negatywne skutki dotyczące życia i zdrowia ludzkiego. Wskazać przy tym należy, że przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie muszą zostać udowodnione, a uprawdopodobnione, co stanowi niższy stopień wykazania konkretnych relewantnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności. Jak jednak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 2914/12 (CBOSA), przepis art. 61 § 3 p.p.s.a.: "zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia", ale "uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony." Co prawda w sprawie niniejszej uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania jest stosunkowo lakoniczne, jednak dołączona do skargi dokumentacja pozwalała uznać za uprawdopodobnione przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej. Okolicznościami świadczącymi o wywołaniu przez wykonanie uchwały trudnych do odwrócenia skutków jest również konieczność przeorganizowania sposobu spełniania świadczeń szpitalnych, który jest skutkiem przejmowania przeznaczonej do dzierżawy nieruchomości (na co wskazano w uzasadnieniu wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.). Może to również wywołać negatywne następstwa, przykładowo w postaci przestojów świadczenia usług leczniczych. To również uzasadnia udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.