II SA/Bk 691/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], ustalającej W. R. i J. R. opłatę adiacencką w wysokości 1.287,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...], o powierzchni 0,1137 ha, na skutek budowy sieci kanalizacyjnej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] w C., Burmistrz C. ustalił J. i W. R., właścicielom nieruchomości położonej w C., oznaczonej nr. geod. [...], o pow. 0,1137 ha, opłatę adiacencką w wysokości 1.287,20 zł, z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości wskutek wybudowania kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że "P." Sp. z o.o. w C. zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej os. B. - III etap w C., a następnie pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], poinformowało, że m.in. działka o nr [...] uzyskała z dniem [...] października 2015 r. możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, iż po stworzeniu warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost jej wartości wynoszący 3.218,00 zł. Rada Miejska w C. uchwałą z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 40% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Opłatę ustalono zatem z uwzględnieniem tej uchwały, i wyniosła ona kwotę 1.287,20 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i W. R. SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem I instancji oraz wskazał i przeanalizował przepisy regulujące kwestię naliczania opłaty adiacenckiej. W jego ocenie była podstawa do ustalenia tej opłaty, gdyż stworzono warunki do podłączenia się do nowo wybudowanej sieci, czego odwołujący nie kwestionują. Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości, przy której zostały pobudowane urządzenia infrastruktury technicznej bez względu na to, czy właściciel ten chce z nich korzystać, czy też nie. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje to po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że w operacie szacunkowym sporządzonym dnia [...] listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w wyniku budowy inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości określony na kwotę 3.218,00 zł. Oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, która polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te następnie koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dalej organ wskazał, że biegły wyceny nieruchomości dokonał w oparciu o transakcje z obrębu C. i innych obrębów jednostki ewidencyjnej C., zawarte w okresie od lipca 2013 r. Okres porównawczy wydłużył ponad 2 lata ze względu na względną stabilizację cen rynkowych gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym w tym okresie oraz notowaną pewną ilość transakcji. Jako cechy mające największy wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym przyjął: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt działki, uzbrojenie i przeznaczenie w planie miejscowym. Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił, w oparciu o wykonaną bazę cen rynkowych, katalog cech wpływających na wartość nieruchomości, jak również prawidłowo określił wagi cech charakterystycznych, a także prawidłowo przypisał każdej z tych cech odpowiednią skalę ocen oraz zastosował odpowiednie poprawki. Jak wyjaśnił, na podstawie analizy bazy cen rynkowych trudno wskazać jakikolwiek jednoznaczny trend zmiany cen rynkowych w czasie. Dlatego też ceny skorygowane na dzień wyceny przyjął w takiej samej wysokości jak rzeczywiste ceny z dnia sprzedaży nieruchomości porównawczych. Zdaniem organu odwoławczego, w operacie szacunkowym zastosowano właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w nim wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ odniósł się także do zarzutu z odwołania dotyczącego niewłaściwego przyjęcia do porównania działki przy ul. [...] i uznał go za bezzasadny. W tym względzie wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy musi przyjąć do porównania nieruchomości podobne, wybrane z bazy nieruchomości o podobnych cechach, lecz nie identycznych. Oszacowanie tych nieruchomości następuje na podstawie cen kupna sprzedaży, które koryguje się w oparciu o sumę poprawek porównawczych. W niniejszym przypadku biegły przyjął do porównania trzy nieruchomości podobne (z uwagi na położenie nieruchomości, powierzchnię, kształt działki, uzbrojenie i przeznaczenie w planie miejscowym) i stosując odpowiednie współczynniki korygujące obliczył cenę jednego metra kw., na kwotę 75,81 zł. Z tym wyliczeniem Kolegium się zgadza i jednocześnie podkreśla, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają bezpośredniego wpływu na dobór nieruchomości podobnych. Niemniej organ wyjaśnił, że zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji, wskazana w odwołaniu działka położona przy ul. [...] posiada w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli W. R. i J. R., w której zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że wzięto do wyceny działki z ul. [...], gdzie ich cena wynosi 49,92 zł/m2. Z informacji uzyskanych od mieszkańców osiedla B. można wnosić, że wzięto do porównania w/w działkę, która nie leży przy drodze głównej, tak jak działka dla której wydana jest decyzja, nie ma bezpośredniej możliwości podłączenia prądu, wody i kanalizacji (czyli dostępu do uzbrojenia), nie jest to również działka budowlana, a oznaczona jest w ewidencji jako rola. Wzięcie więc do wyceny tej działki narusza rzetelność wyceny i zaniża wartość działki wycenianej przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, dla której wydana jest decyzja o opłacie adiacenckiej. W konsekwencji różnica wartości przed i po wybudowaniu kanalizacji jest rażąco wysoka co ma wpływ na opłaty. Nieruchomość wzięta do wyceny nie jest podobna do nieruchomości wycenianej, jak również jest niższa o ok. 40% od dwóch pozostałych nieruchomości wziętych do wyceny przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej. Poprawki kwotowe nie niwelują znacznej różnicy. W odpowiedzi na skargę SKO w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto stosownie do treści art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, budowa inwestycji została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na osiedlu B. w C. "P." Sp. z o.o. w C. zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej os. B. - III etap w C., który nie wniósł sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowalnego, a następnie pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], poinformowało, że m.in. działka o nr [...] uzyskała z dniem [...] października 2015 r. możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., do ustalenia opłaty należało przyjąć stawkę procentową określoną w Uchwale Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich, obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej. Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy B. R. dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wycenił na kwotę 86.196 zł, zaś po jej wybudowaniu na kwotę 89.414 zł. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego oszacowane wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej sanitarnej odpowiadają zanotowanym na rynku cenom nieruchomości odpowiednio nieposiadających oraz posiadających dostęp do tej sieci. Z przeprowadzonej analizy rynku wynika, że nieruchomości posiadające dostęp do uzbrojenia są droższe od nieruchomości nieposiadających takiego dostępu o 9,28 zł/m2, co odpowiada notowanej na rynku, średniej różnicy cen nieruchomości w pełni uzbrojonych oraz pozbawionych dostępu do uzbrojenia. Oszacowany powyżej wzrost wartości nieruchomości z wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, jako jednej z podstawowych sieci uzbrojenia terenu, mieści się w tym zakresie. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na niezebraniu całego materiału dowodowego i nieprawidłowej jego ocenie. W tak sformułowanym zarzucie strona skarżąca nie wskazuje, jaki materiał dowodowy nie został przez organy zebrany i jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W kontekście powyższego zarzutu należy zatem wyjaśnić, że podstawowym dowodem w tego typu sprawach jest operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie Sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wspomniana wyżej reguła, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy uznały, że operat został sporządzony prawidłowo i nie było potrzeby występowania przez nie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że działaniem tym naruszyły one przepisy postępowania i że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że skarżący także nie wystąpili do wskazanej organizacji o taką ocenę, ani nie przedłożyli też żadnej innej opinii, która dawałaby podstawę do przyjęcia, że sporządzony operat dotknięty jest jakimiś wadami merytorycznymi. Niezasadny jest zarzut odnośnie wzięcia do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, która nie ma cech podobieństwa do nieruchomości porównywanej. W tej mierze skarżący wskazali, że w oparciu o informacje uzyskane od mieszkańców osiedla B. można wnosić, że działki przy ul. [...] nie leżą przy drodze głównej, nie mają bezpośredniej możliwości podłączenia prądu, wody i kanalizacji, a ponadto są to działki rolne a nie budowlane. Tymczasem jak wynika z operatu majątkowego, szacowana działka o nr [...] o pow. 1137 m2 jest częścią nieruchomości o pow. 2450 m2, położona jest przy ul. [...] w C., która ma nawierzchnię żwirową, w planie miejscowym ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w ulicy (przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej) rozprowadzone były sieci: elektryczna, wodociągowa i telekomunikacyjna. Kwestionowana przez skarżących, a wzięta do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomość położona jest także przy tej samej ul. [...], ma powierzchnię 1302 m2, również w planie miejscowym ma przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w ulicy, na wysokości tej działki rozprowadzone są sieci: wodociągowa i telekomunikacyjna. Jak z powyższego zatem widać, zarówno położenie porównywanych nieruchomości, jak i przeznaczenie w planie miejscowym są nie tylko podobne, ale wręcz tożsame. Zbliżone są także ich powierzchnie i wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Także wyliczając wartość szacowanej nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, wzięta do porównania cena transakcyjna 1 m2 jednej z działek w wysokości 49,92 zł nie może być uznana za zaniżoną, gdyż po jej skorygowaniu wg. przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów, wartość 1 m2 tej nieruchomości rzeczoznawca wyliczył na kwotę 61,58 zł. Przy tym należy mieć na uwadze, że wyliczając wartość szacowanej nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej biegły przyjął do porównania działkę, której cena transakcyjna wynosiła 64,02 zł/m2, a po skorygowaniu 62,85 zł/m2. Jak więc z powyższego widać, w obu przypadkach wzięto do porównania działki o zbliżonych wartościach. Twierdzenie więc przez skarżącego, że wartość jednej z działek wziętych do oszacowania jego nieruchomości przed wyludowieniem sieci kanalizacji sanitarnych, jest rażąco niska w porównaniu z wartościami pozostałych dwóch działek, niczego w sprawie nie zmienia, gdyż w przypadku szacowania jego nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnych, także wzięto do porównania wartości trzech działek, z których jedna ma również zasadniczo niższą wartość niż dwie pozostałe. Na dodatek zaś, najniższe wartości w obu przypadkach, co już wykazano powyżej, są do siebie zbliżone. Zważywszy więc na powyższe oraz na fakt, że skarżący nie przedłożyli opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która uznałaby przedmiotowy operat za wadliwy, argumenty podniesione w skardze przeciwko operatowi uznać należy jedynie za polemikę z ustaleniami biegłego, która nie stanowi dowodu w sprawie i nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organy. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.