II SA/Bk 70/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. G. S. zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem H. S., który został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanego na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność z przyczyny 10-N i 02-P istnieje od dnia [...] maja 2011 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2016 r. Do wniosku wnioskodawca załączył m.in. oświadczenie, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020 poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") rezygnuje on z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Wójta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego sporządzono wywiad środowiskowy, ustalono, że wnioskodawca należycie wypełnia obowiązki opieki nad niepełnosprawnym ojcem, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wójt odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem H. S., urodzonym dnia [...] grudnia 1941 r. Jako podstawę prawną powołano art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jakkolwiek z akt sprawy wynika, że wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad ojcem, którą wykonuje w sposób właściwy oraz zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia [...] marca 2016 r., to jednak wnioskowane świadczenie nie może być przyznane ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby pozostającej pod opieką, powstała w wieku 70 lat, która to okoliczność wyklucza przyznanie świadczenia z uwagi na obowiązujący art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto organ wskazał, że nie mógł uwzględnić wniosku wnioskodawcy o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wydana decyzja jest decyzją odmowną. Końcowo organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim z C. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lecz umiarkowanym). W ocenie organu okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] (brak decyzji w aktach sprawy). Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem H. S.. W uzasadnieniu organ ponownie stwierdził, że wnioskodawca w sposób należyty wywiązuje się z obowiązków opieki nad ojcem, z którym mieszka, jednakże ze względu na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie spełnia on warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślił przy tym, że w toku ponownego postępowania ustalono, że żona H. S. jest osobą w podeszłym wieku i schorowaną, w związku z czym nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Nie legitymuje się ona jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta, podzielając ustalenia organu I instancji oraz stwierdził, że organ ten wykonał dyspozycje zawarte w uzasadnieniu poprzedniej decyzji SKO, uchylającej pierwszą decyzję Wójta, dotyczące możliwości przejścia obowiązku alimentacyjnego żony H. S. na wnioskodawcę, ze względu na jej podeszły wiek i stan zdrowia. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem H. S. w pierwszej kolejności, bowiem obowiązek ten ciąży na jego małżonce. SKO podkreśliło, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, może nastąpić wyłącznie w sytuacji zaliczenia małżonka osoby niepełnosprawnej do znacznego stopnia niepełnosprawności (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1340/20). SKO podkreśliło, że ustawodawca w art. 17 ust. 1, 1a i 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba obowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wywiązywać się z tego obowiązku, rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd, nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych, pozwalających na ocenę, czy stan zdrowia osoby zobowiązanej, rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (tak: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 74/21). W skardze na ww. decyzję, pełnomocnik G. S. zarzucił rażącą obrazę prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zalicza się syna będącego jednocześnie opiekun faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i orzeczenie co do istoty sprawy, przez przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego uargumentował podniesiony zarzut, kwestionując zasadność wykładni językowej art. 17 ust. 1a u.ś.r. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 80/19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do zagadnienia, czy w świetle przepisów u.ś.r. można było skarżącemu przyznać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Bezspornie ojciec skarżącego posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z matką skarżącego, która posiada orzeczony umiarkowany stopnień niepełnosprawności, a skarżący sprawuje nad ojcem opiekę i jest osobą zobowiązaną do jego alimentacji. Te okoliczności wynikają z materiału dowodowego sprawy i nie są przez żadną ze stron kwestionowane. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem sądu, choć w sprawie został sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. a zarzut naruszenia regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w odwołaniu, kluczowe znaczenie ma inna regulacja - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2390/20, a stanowisko to sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, z literalnego brzmienia unormowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Dlatego, jak wywiódł NSA w powołanej sprawie, " [...] brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym" (wyrok z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w sprawie niniejszej żona niepełnosprawnego H. S. - matka skarżącego, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, spełniona jest negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Tym samym zaskarżona decyzja oparta na wykładni literalnej tego przepisu, nie narusza prawa. Sąd przy tym nie kwestionuje, że C. S. jest osobą schorowaną, jednakże dowodem mogącym wykazać brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad mężem jest w okolicznościach sprawy niniejszej wyłącznie orzeczenie ustalające znaczny stopień niepełnosprawności. Zwróciło na to uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którym to stanowiskiem sąd orzekający w sprawie niniejszej się zgadza. Brak tego orzeczenia uniemożliwia przyjęcie, że w rozpoznawanym przypadku należy w sposób celowościowy zinterpretować i zastosować przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Wymaga jeszcze raz podkreślenia, że w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. ustawodawca na plan pierwszy wysunął obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy między małżonkami i to w taki sposób, że wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych, nawet tych którzy są zstępnymi zobowiązanymi do alimentacji w pierwszym kręgu. Nie pozostaje to w sprzeczności z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obok bowiem regulacji, na którą powołuje się skarżący, tj. art. 132 K.r.o., zgodnie z którą obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami - w K.r.o. funkcjonuje przepis art. 27, zgodnie z którym oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli; zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. uwzględnia więc normę i zasadę wynikającą z art. 27 K.r.o. Wbrew stanowisku skarżącego, nie zostały naruszone przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Skarżący wywodzi, powołując wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 80/19, że godzi w konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej i nakazy ochrony i opieki nad rodziną sytuacja, w której osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności mogłyby być uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie, gdy nie ma osób zobowiązanych w bliższej kolejności. Sąd jednak zauważa, że wskazany wyrok zapadł w odmiennym stanie faktycznym – gdy osobą ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne była wnuczka osoby niepełnosprawnej, a osoba zobowiązana alimentacyjnie w pierwszej kolejności była obiektywnie niezdolna do świadczenia opieki. Jak wyżej wskazano, z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie zostało bowiem wykazane w sposób przewidziany przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., a więc nie zostały wskazane obiektywne okoliczności, zgodnie z którymi żona H. S. nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Nadto, z porównania regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" i ust. 1 oraz ust. 1a tego przepisu wynika, że wzajemne świadczenia między małżonkami (w tym w zakresie opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) wyprzedzają obowiązek alimentacyjny zstępnych. Reasumując stwierdzić należy, powtarzając za NSA w sprawie IOSK 599/20, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. pozwala wyprowadzić obowiązek wykazania okoliczności wykluczającej możliwość sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej wyłącznie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Zbieżna interpretacja cytowanych przepisów przyjęta została także m.in. w orzeczeniu NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych NSA wyjaśnił ponadto, że przyjęta wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (tj. wyrażonej w nich zasady ochrony rodziny). Przepisy te stanowią ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Już nie jako końcowo wskazać należy, ze przesądzone zostało jednolicie w orzecznictwie sądowym, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. utraciła przymiot konstytucyjności w zakresie kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium (tak: wyrok z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 741/20). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3. i art. 120 ww. ustawy.