II SA/Bk 72/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] lutego 2006 roku o numerze [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] września 2005 roku o numerze [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu H.W. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 307,80 (trzysta siedem złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego z garażem na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi Z.J. gm. J., będącej własnością D.W. nakładając jednocześnie na w/w obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r. dokumentów w postaci: ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, iż na przedmiotowej działce należącej do D.W. stwierdzono prowadzenie - bez wymaganego pozwolenia na budowę - prac budowlanych wykończeniowych przy budowie parterowego domu wraz z garażem. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. nakazał D.W. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego z garażem z uwagi na niewywiązanie się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. i niedostarczenie stosownych dokumentów. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od niniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. wniosła D.W. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie jest dotknięte uchybieniami, prawidłowo zastosowano w nim art. 48 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, po bezskutecznym przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego (niedostarczeniu przez inwestora we wskazanym terminie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i pozostałej dokumentacji technicznej, o której mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy). Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożyła do sądu administracyjnego D.W. Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, iż nie zgadza się z twierdzeniem, jakoby dopuściła się naruszenia Prawa budowlanego. Stwierdziła, iż w dacie zakupu działki w miejscowości Z.J., była ona zabudowana budynkiem drewnianym przeznaczonym na cele mieszkalne. W celu uniknięcia degradacji budynku rozpoczęła wraz z mężem jego remont i nie uważa tego działania za niezgodne z przepisami. Nie potrafi wyjaśnić, dlaczego w notarialnej umowie sprzedaży działki znajduje się zapis, iż jest niezabudowana. Przyznała, iż bez stosownego pozwolenia wybudowała garaż oraz kurnik, jednak nakaz ich rozbiórki będzie dla niej dotkliwy z uwagi na poniesione koszty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzjach obydwu instancji. W toku postępowania sądowego ustalono, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa w przedmiocie zbadania konstytucyjności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sygn. akt: P 37/06). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. zawiesił niniejsze postępowanie sądowe w sprawie (wówczas toczące się pod sygn. akt: [...]) do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny (k. 121-123). Następnie w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie sygn. akt: P 37/06 tutejszy sąd administracyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. podjął postępowanie sądowe w sprawie (k. 134) i wyznaczono termin rozprawy na dzień [...] kwietnia 2008 r. (k. 143). Strony na rozprawie podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja nakazująca D.W. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego z garażem, wybudowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z.J., gm. J. Decyzja ta, w wyniku odwołania D.W. została utrzymana w mocy zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...].04.2006 r. Należy zauważyć, iż w ścisłym związku z ww. decyzjami organów administracji pozostaje także postanowienie PINB w S. z dnia [...].09.2005 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Z.J. Podstawę materialnoprawną wszystkich wymienionych rozstrzygnięć organów administracji stanowi przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 tej ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 12 września 2005 r. podjętym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy zobowiązano D.W. do przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r. dokumentów w postaci: ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Powodem nałożenia powyższego obowiązku było ustalenie przez organ I instancji, iż inwestor, tj. D.W. nie okazała decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokumentacji budowlanej. Zdaniem skarżącej przedmiotowy budynek stał w chwili nabycia nieruchomości nr geod. [...] w Z.J., od poprzedniego właściciela. Zgodnie zaś z zeznaniami W.U., w chwili zawarcia umowy zamiany na działce nie było żadnego budynku mieszkalnego. Biorąc pod uwagę fakt, iż w rejestrach Urzędu Rejonowego w S. nie znaleziono żadnej dokumentacji świadczącej o wydanych wcześniej pozwoleniach na budowę na niniejszej nieruchomości, organ I instancji przyjął, iż wskutek braku wymaganych prawem pozwoleń budowa winna być wstrzymana. W przedmiotowej sprawie stwierdzono zatem samowolę budowlaną. Ponieważ inwestor nie wywiązał się w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji dokonanej samowoli, organ stosując wymienione na wstępie przepisy ustawy, nakazał rozbiórkę omawianego obiektu. W dniu 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 ogłoszonym w Dz. U. z 2007 r., Nr 246, poz. 1844 po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z Konstytucją jednego z obowiązków, do którego została zobowiązana skarżąca postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., tj. obowiązku przedłożenia w ramach czynności legalizacyjnych dokumentów w postaci ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższa teza zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 i 3 ustawy we wskazanym wyżej zakresie. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja administracyjna, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu warto podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa), jak również przypadku, jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, a także – konsekwentnie - postanowienia tego organu z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera drogę do legalizacji obiektów budowlanych na terenach pozbawionych miejscowego planu, co do tej pory było praktycznie niemożliwe. Istotnym jest, że na chwilę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca pozbawiona była możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Wspominanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uregulował niekorzystną dotąd sytuację osób, które na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie posiadały ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie sprawca samowoli budowlanej będzie mógł zalegalizować bezprawnie wzniesioną budowlę, o ile wykaże, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Dowodem na to, tak jak poprzednio, będzie decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Na marginesie należy przypomnieć, iż w postępowaniu legalizacyjnym samowolę budowlaną nie należy brać pod uwagę przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo organ I instancji, na tym etapie postępowania nie brał pod uwagę uwarunkowań w zakresie położenia nieruchomości w strefie ochronnej rzeki Cz.H. (vide: notatka urzędowa z dn. [...].09.2005 r. – k. 11 akt organu WINB w S.), albowiem tego typu przesłanka podlega badaniu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Orzekając w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie sposób było pominąć w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia PINB w S. z dnia [...] września 2005 r. Nie ulega wątpliwości, iż postanowienie to pozostaje w ścisłym związku z rozstrzygnięciami późniejszymi. Postanowienie to nie mogło pozostać aktualnie w obiegu prawnym w niezmienionej formie, albowiem po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego naruszałoby obecny stan prawny. Orzekając w powyższym zakresie, a mając na względzie art. 134 p.p.s.a. (tj. zasadę niezwiązania sądu wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną) sąd administracyjny wziął pod uwagę fakt, iż postanowienie z [...].09.2005 r. było niezaskarżalne. Także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.09.2005 r. w sprawie II OSK 33/05 (LEX nr 195005) stwierdził, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Poczyniona przez sąd ocena prawna (kontrola) pod względem zgodności z prawem mogła się odbyć dopiero w chwili ukończenia postępowania odwoławczego. Tutejszy sąd popiera wyrażony w orzecznictwie pogląd, stanowiący, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 kpa, podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. Zatem prawidłowość tego postanowienia może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2006 r., VII SA/Wa 602/06, publ. LEX nr 258270). Końcowo warto przytoczyć tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. VII SA/Wa 1482/04 (LEX nr 169370), w którym stwierdzono, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. A zatem, opierając się na powyższej tezie, w sytuacji zakwestionowania pod względem prawnym czynności organu administracji publicznej określonych w postanowieniu nakładającym obowiązki legalizacyjne, także późniejszy nakaz rozbiórki należy uznać za bezprawny. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu będącego materialnoprawną podstawą badanych rozstrzygnięć administracyjnych, Sąd na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także jego postanowienie o wstrzymaniu prac budowlanych. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a., a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego - art. 200, art. 205 i art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.