II SA/Bk 72/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P. na rzecz W.I. " Oddział P. w B. na zarządzenie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...] w przedmiocie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu 26 stycznia 2009 roku Stowarzyszenie "P. na rzecz W.I." Oddział P. w B. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na zarządzenie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...] wydane w przedmiocie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody. W odpowiedzi na skargę właściwy organ administracji, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (jako następca Wojewody P. w zakresie ochrony środowiska) wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie, uznając, iż jest ona niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga, z uwagi na jej niedopuszczalność podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl zaś art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) powoływanej dalej jako u.a.rz. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W tym trybie mogą być więc zaskarżane zarządzenia o jakich mowa w art. 40 ww. ustawy stanowiące akty prawa miejscowego. Przed analizą merytoryczną skargi, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności skargi tj. spełnienia wymogów formalnych do jej wniesienia. W ocenie sądu, analizowane zarządzenie Wojewody P. podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o ile weszłoby ono w życie i funkcjonowało prawidłowo w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy zaskarżone zarządzenie z dnia [...] lipca 2006 r. weszło w życie przed zaskarżeniem go do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Uszczegółowienie tej regulacji zawartej w ustawie zasadniczej stanowi art. 39 i 40 ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). Art. 39 tej ustawy stanowi prawo wojewody i organów administracji niezespolonej do stanowienia na podstawie upoważnień ustawowych aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze danego województwa. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, niemniej jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki, aby stanowić przepis prawa miejscowego, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił – musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego, konkretnego adresata) i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Zatem przy kwalifikacji danego aktu do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego niezbędne jest ustalenie adresata norm regulacji wynikającej z przedmiotowego aktu oraz na jakiej podstawie został on podjęty, czyli wskazanie kompetencji prawodawczej, na podstawie której uchwalono dany akt (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 13.02.2007 r., II SA/Bk 751/06, Lex nr 284725, wyrok NSA z dnia 05 kwietnia 2002 r. w sprawie I SA 2160/01 niepubl.; wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 09 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1311/05 niepubl.). W przedmiotowej sprawie należało uznać, że zaskarżone zarządzenie posiada cechy generalności i abstrakcyjności oraz zostało wydane z upoważnienia ustawowego (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Skoro przedmiotowe zarządzenie Wojewody P. stanowiło akt prawa miejscowego to zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 u.a.rz. podlegał on obowiązkowi publikacji. Jak stanowi ostatnio powołany przepis – zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Zgodnie z art. 13 pkt 1 cytowanej ustawy przedmiotowe zarządzenie podlegało ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewody P. Jak wynika zaś z akt sprawy zarządzenie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Lasy Naturalne Puszczy B." nie zostało ogłoszone. Paragraf 5 tego zarządzenia przewiduje natomiast, iż wchodzi ono w życie z dniem podpisania. Brak wymaganego ogłoszenia prawa miejscowego jakim jest sporne zarządzenie spowodował, że nie weszło ono w życie. Skutek taki wynika wprost z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego: "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zatem data ogłoszenia przepisu prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie, chyba że prawodawca przewidział inny termin, ale nie wcześniejszy niż data ogłoszenia. Zaistniały skutek nieogłoszenia, a w konsekwencji braku wejścia w życie rzutuje na dopuszczalność zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego. Jak podniesiono powyżej, skargę na akty prawa miejscowego można wnieść po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 44 ust. 1 u.a.rz.). Jednakże wezwanie to może być skierowane do tego aktu, który wszedł w życie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu odrzucającym skargę z dnia 8 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 3595/01 (Lex nr 82642) stwierdził, że jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu. Tutejszy sąd administracyjny podziela to stanowisko w kontekście wcześniejszych wywodów oraz zbieżnych stanowisk w innych orzeczeniach (por. postanowienie NSA z dnia 07 grudnia 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 2426/94, ONSA 1995 nr 4 poz. 178; postanowienie NSA z dnia 16 października 2003r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 1150/03 niepubl.; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt III SA 1170/01, Ow SS 2002/2/23). Skoro w sprawie niniejszej nie nastąpiło ogłoszenie zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Wojewody P. i nie weszło ono w życie, to przedwczesne było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i przedwczesna (a więc niedopuszczalna) jest skarga na zarządzenie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 r., dlatego też podlegała ona odrzuceniu. O powyższym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (DZ. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.).