II SA/Bk 735/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Wnioskiem z [...] czerwca 2017 roku M. B. zwróciła się do Starosty Ł. o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę lasu (działka nr [...] położona w W., o powierzchni 0,0804 ha) na użytek rolny. Wskazała, że faktycznie działka od lat użytkowana jest rekreacyjnie, tak, jak i działki sąsiednie. Ze względu na stan zdrowia (silna alergia pokarmowa), co skutkuje potrzebą prowadzenia upraw ekologicznych służących jej do spożywania, wnioskuje o zmianę przeznaczenia gruntu. Wnioskodawczyni przedłożyła decyzję Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz charakterystykę przedsięwzięcia i postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz pozytywną opinię Nadleśnictwa w Ł. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku Starosta Ł. z powołaniem się na art. 13 ust,. 2 i 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. odmówił M. B. dokonania zmiany lasu na użytek rolny na działce nr [...] w miejscowości W. Ocenił, iż strona nie wykazała przesłanki objętej art. 13 ust. 2 ustawy o lasach tj. szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Podaną przez wnioskodawczynię argumentację uznał za niewystarczającą. Wskazał, że aby uprawiać warzywa (co leżało u podstaw żądania), nie zachodzi potrzeba odlesiania działki i usuwania drzew. Rośnie na niej 38 drzew sosnowych, przy tym brak podszytu leśnego oraz roślinność trawiasta umożliwiają także uprawy naturalne bez niszczenia drzewostanu. Organ wyłożył nadto, iż brak innej działki rolnej (który to argument wnioskodawczyni podniosła) nie może uzasadniać tak poważnej ingerencji w istniejące środowisko naturalne, jakim byłby skutek zmiany charakteru nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. nie godząc się ze stanowiskiem organu dowodziła, że wskazany we wniosku zamiar ekologicznej uprawy związany z jej stanem zdrowia jest "szczególnie uzasadnioną potrzebą". Stanowisko Starosty oceniła jako nadinterpretację ustawy o lasach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzieliło w całości stanowisko organu I instancji podkreślając, że potrzeba zmiany lasu na użytek rolny powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnej oceny sytuacji strony i jej argumentów. Konieczne jest wykazanie "szczególnego charakteru". Zdaniem Kolegium wskazane przez wnioskodawczynię powody i okoliczności nie przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu i w obiektywnej ocenie nie świadczą o zaistnieniu szczególnie uzasadnionej potrzeby właścicielki lasu. Strona ma prawo zakupu gruntów rolnych do powierzchni 0,3 ha bez żadnych ograniczeń, ma także możliwość np.: zamiany spornej nieruchomości na rolną, położoną bliżej miejsca zamieszkania, bowiem działka nr [...] położona jest w odległości około 60 km od miejsca zamieszkania strony, co ewidentnie utrudnia jej rolnicze wykorzystanie na uprawę warzyw. Nadto nieruchomość ta położona jest w środku kompleksu leśnego o ogólnej powierzchni około 0,702 ha, co nie jest bez znaczenia w sprawie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję SKO w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. M. (poprzednie nazwisko B.) zarzuciła naruszenie art.: 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych wniosków. Nadto zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodzi potrzeba konieczna do zmiany lasu na użytek rolny. Wnosiła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Dołączyła dowody z dokumentów – kopię legitymacji alergologicznych nr [...] wydanej [...] kwietnia 2015 r. i [...] wydanej [...] października 2006 r. oraz wyniki testów alergologicznych. W jej ocenie przedstawiła dostateczne argumenty, iż zachodzi podstawa do uwzględnienia wniosku, bowiem jako osoba z dolegliwościami alergologicznymi wymaga pożywienia ekologicznego, stąd zamiar upraw o takim charakterze jest uzasadniony. Dodatkowo, jak wskazała – została matką i także zgodnie z zaleceniami WHO zamierza zdrowo odżywiać siebie jako matkę karmiącą oraz dziecko. Podkreśliła, że działka jest wykorzystywana rekreacyjnie, rosną tam 45-letnie sosny, ale usytuowano też domek letniskowy, są obiekty małej architektury ogrodowej. Zatem trudno nadać jej walor działki leśnej. Zarzuciła, że organy nie uwzględniły pozytywnej opinii Nadleśnictwa Ł. oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i nie ustosunkowały się do jej wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podtrzymano wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniosek, iż podane przez stronę powody przekształcenia leśnej nieruchomości nie przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Nadto wykazano, iż rzeczywiste plany skarżącej są inne, niż artykułowane w sprawie, jako, że działka nr [...] w W. jest zgłoszona do sprzedaży w agencji nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2017 r., stanowiącym odpowiedź skarżącej na odpowiedź na skargę, podtrzymała ona zarzuty skargi i wyjaśniła, iż nie ukrywała faktu wystawienia działki na sprzedaż, a cena jest jej prywatną sprawą. Uczyniła to, "z opieszałości bądź braku dobrej woli organu." Działkę nabyła w 2008 roku będąc wprowadzona w błąd co do jej rekreacyjnego a nie leśnego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach rozpoznanej sprawy dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do skontrolowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są kolejną instancją w sprawach należących do właściwości tych organów i nie zastępują ich w załatwianiu spraw, wobec czego nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 a, b, c) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności (pkt 2) bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Według wskazanych powyżej kryteriów Sąd zbadał zasadność skargi w kontekście legalności zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona w ww. sposób kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 788 z poźn. zm. – zwanej dalej ustawą o lasach) stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu (niezmienna od lat) wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest jednolite stanowisko, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie: "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek – może nawet uzasadnionej – potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza sytuację zwykłą tj. nadzwyczajna, wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. "Szczególna" potrzeba w sposób wyraźny winna odbiegać od potrzeb typowych (vide wyroki w sprawach: II SA/Łd 926/16 z dnia 24 lutego 2017 r., II SA/Bk 372/16 z 6 grudnia 2016 r., II SA/Op 186/16 z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 562/15 z 20 października 2015 r., II SA/Lu 634/13 z 4 lutego 2014 r.; II OSK 2196/14 z 19 maja 2016 r. (udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym i wyjątkowym. Jak wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. w sprawie II OSK 2196/14 (CBOSA), które to stanowisko podziela skład orzekający: "1. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. 2. To właściciel lasu powinien przedstawić rację i argumenty przemawiające za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej w użytek rolny. 3. Każdy wniosek o przekształcenie działki leśnej w użytek rolny wymaga przeprowadzenia oddzielnego postępowania, w którym zostanie dokonana ocena występowania przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach." Z mocy art. 13 ust.1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny ale tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu (art. 13 ust. 2). Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. W tym miejscu powołać się można na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2011 r. sygn. II OSK 1448/10: "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych." Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Zaś w wyroku z dnia 09 sierpnia 2016 r. w sprawie II SA/Op 186/16 Sąd zauważył, że prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. W ostatnio powołanym wyroku tenże Sąd wprost skonstatował, że w świetle zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia gospodarstwa rolnego nie uzasadnia wyjątkowej – "szczególnej" potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Konstatacja ta wpisuje się w wyżej przedstawioną linię orzeczniczą sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej nie znajduje podstaw, by jej nie podzielać. Ocena organów administracyjnych dokonana w przedmiotowej sprawie nie narusza regulacji art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i wbrew zarzutom skargi, pozostaje w pełni zgodna z wyżej przedstawioną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. W sprawie niniejszej skład orzekający podziela ocenę organów, iż skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Wbrew przekonaniu skarżącej prezentującej stanowisko, że faktycznie działka nr [...] nie jest lasem, użytkowana jest bowiem rekreacyjnie, ma doprowadzony wodociąg i perspektywę doprowadzenia pozostałych mediów – prawidłowo została przez organy zaliczona do lasu. Niezależnie bowiem od wpisu w ewidencji gruntów spełnia kryteria lasu zawarte w art. 3 ustawy o lasach. Jak wynika z oględzin, co zresztą przyznaje skarżąca, na działce rośnie 38 drzew sosnowych około 45-letnich. Zatem planowana zmiana przeznaczenia wymagała spełnienia przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co nie zostało wykazane jak słusznie oceniły organy. Chęć prowadzenia uprawy ekologicznej na niewielkiej powierzchni (cała działka liczy 804 m2, w tym część zajęta jest pod domkiem letniskowym) przy odległości około 60 km od miejsca zamieszkania w sytuacji gdy skarżąca ma kilkumiesięczne dziecko, nie wydaje się zbyt realna do spełnienia. Nadto, jak wyłożyły organy, uprawa warzyw jest możliwa bez wycinania drzew. Sama skarżąca na rozprawie przed Sądem przyznała, że uprawia ogródek. Może tę praktykę kontynuować. Przede wszystkim jednak stawia pod znakiem zapytania prawdziwe intencje skarżącej fakt zgłoszenia do sprzedaży spornej nieruchomości oraz jej opis tamże. Niezrozumiały pozostaje argument zawarty w piśmie procesowym, iż za przeznaczenie do sprzedaży ponosi winę Starosta i Gmina. Skarżąca, jak podała, zakupiła przedmiotową nieruchomość w 2008 roku jako las. Nie można przyjąć jej twierdzeń, że została oszukana przez zbywcę i notariusza, którzy przedstawili działkę jako rekreacyjną, bowiem wyrys geodezyjny i wypis z rejestru gruntów zawierały jednoznaczne określenie charakteru działki a te były jawne i musiały być (wraz z zaświadczeniem o przeznaczeniu nieruchomości) dołączone do dokumentacji poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego. Fakt, że od początku ta działka oraz sąsiednie były użytkowane rekreacyjne, nie zmienia leśnego charakteru działki. Skarżąca, jak przedstawiła, od 2006 roku posiada legitymację alergika na różne związki chemiczne. Skoro od 2008 roku użytkuje nieruchomość jako rekreacyjną z urządzonym ogródkiem pod warzywa (jak podała na rozprawie), to nic nie stoi na przeszkodzie dalszemu takiemu użytkowaniu bez zmiany przeznaczenia nieruchomości. Organy wbrew zarzutom skargi przeprowadziły pełne postępowanie dowodowe, podjęły decyzję odpowiadającą wymogom przepisów prawa materialnego, które to decyzje należycie uzasadniły. Nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i nie naruszyły prawa. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu opinii Nadleśnictwa Ł., to zauważyć trzeba, że opinia nie jest wiążąca dla organu decyzyjnego, a nadto w przedmiotowej sprawie nie była wymagana przepisami prawa. Ma ona charakter pomocniczy, natomiast nie ma związania materialnego (vide wyroki w sprawach: IV SA/Wa 2757/15 z 15 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 2649/15 z 24 maja 2016 r., II GSK 2904/14 z 189 maja 2016 r. – CBOSA). Także decyzja Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Dlatego skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zmianami) podlegała oddaleniu.