II SA/Bk 744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu D. B. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- W dniu 19 sierpnia 2009 r. P. J. złożył do Prezydenta Ł. wniosek o ustanowienie warunków zabudowy dla budynku usługowo-handlowego na działce nr a w Ł. Po wszczęciu postępowania organ postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej u.z.p.) "do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym jest mowa w uchwale nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 19 sierpnia 2010 r." W uzasadnieniu wskazał, że działka przeznaczona na inwestycję znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej położonych w obrębie ulic: S. Z., A. L. i P., do opracowania którego przystąpiono na podstawie uchwały Rada Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r. W związku z tym, że planowana inwestycja może kolidować z docelowymi rozwiązaniami planu, postanowiono postępowanie na wskazany powyżej okres czasu zawiesić. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. J. podnosił fakt braku związku prac planistycznych z nieruchomością objętą wnioskiem oraz ograniczenie prawa własności. Wskazał, że jest osobą bezrobotną, dlatego zmierza do wykorzystania inwestycji dla celów uzyskania środków do życia. Podkreślił, że pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył 26 listopada 2008 r., ale "od tamtej pory Urząd Miasta skutecznie odwlekał wydanie decyzji pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia lub wymyślając inne przeciwności", natomiast wydał pozytywne decyzje dla sąsiednich lub blisko położonych nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powołano się na przepis art. 62 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który, jak wyłożono, stanowi podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stawiając żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Podzielono w całości ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Odnośnie uwag dotyczących wcześniej wszczętego postępowania – skierowano stronę do procesowych środków zwalczania bezczynności procesowej organów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie P. J. zarzucił lakoniczne i ogólnikowe rozpatrzenie jego zażalenia oraz ponownie przytoczył podnoszone w nim wcześniej okoliczności. Na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. przed sądem administracyjnym ustanowiony na zasadzie prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik sprecyzował zarzuty skargi jako naruszenie przepisów postępowania (art. 7 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślając fakultatywny charakter zawieszenia spornego postępowania zauważył, iż zupełnie nie badano – na jakim etapie jest procedura planistyczna, chociaż mało prawdopodobnym było, by mogła ona zostać zakończona w terminie 12-tu miesięcy (o którym mowa w art. 62 ust. 1 u.z.p.) Podniósł (na podstawie danych uzyskanych drogą internetową), iż równolegle trwała procedura przetargowa na opracowanie projektu studium dla miasta Ł., na które zamówienie z 24-miesięcznym okresem wykonania zostało przyjęte do realizacji w dniu 25 listopada 2009 r. Plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł być uchwalony przed uchwaleniem studium, stąd, zdaniem pełnomocnika skarżącego – od początku przedmiotowe zawieszenie było niecelowe. W odpowiedzi na skargę (udzielonej po jej wniesieniu) Samorządowe Kolegium Odwoławcze postulowało oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego postanowienia z mocy art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) i nie będąc związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) oraz przy uprawnieniach przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. skład orzekający w sprawie niniejszej uwzględnił skargę, albowiem zaskarżone i poprzedzające jego wydanie postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, 7, 12 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy niewymagające zbierania dowodów lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie. Uszczegółowienie zasady szybkości postępowania zostało zawarte w przepisach art. 35-38 K.p.a. określających terminy załatwienia sprawy administracyjnej i skutki ich niedotrzymania. W każdej sprawie organ administracji publicznej winien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy, przy czym powinien ocenić ją pod kątem przyspieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. W doktrynie podkreśla się, że szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest "zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych". Art. 12 § 2 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, a ogólny obowiązek szybkiego działania jest skonkretyzowany w art. 35, który określa terminy załatwiania różnych kategorii spraw administracyjnych. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 K.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U.00.98.1071, System Informacji Prawnej Lex/el.2010). Ustawodawca, jakkolwiek przewidział sytuację zawieszenia czynności procesowych, to instytucja ta nie może być nadużywana w przypadku fakultatywnego jej charakteru, gdy organ może, ale nie jest zobligowany do skorzystania z zawieszenia czynności w toku załatwiania wniosku. W każdym przypadku winien rozważyć celowość skorzystania z fakultatywnej możliwości zawieszenia. Realizacja tego obowiązku nastąpić powinna zgodnie z wymogami art. 7 K.p.a. stanowiącego obowiązek wszechstronnego zebrania potrzebnego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Inaczej mówiąc zakres swobody organu administracyjnego przy uznaniowym zawieszeniu postępowania jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi m.in. w art. 7 K.p.a. i art. 12 K.p.a. (por. wyrok z dnia 13 czerwca 2008 r., II SA/Wa 241/08, Lex nr 424747). Stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.): "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1. w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2. w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany." Powyższy przepis daje organowi administracji publicznej prawo do zawieszenia postępowania w sytuacji wyżej wskazanej. Natomiast zgodnie z treścią ustępu 2 powołanego art. 62: "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu", czyli ten przepis wprowadza instytucję obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w związku z procedurą planistyczną. Nie ulega wątpliwości, że celem tej szczególnej regulacji procesowej zawartej w ustawie materialnej o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wyeliminowanie ewentualnej kolizji pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a uchwalonym po jej wydaniu planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem wskazane i uprawnione jest skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.z.p. wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, która to sprzeczność skutkowałaby ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.z.p. (por. wyrok z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Rz 920/07, Lex nr 470035; wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 643/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W powyższych orzeczeniach, jak też innych (np. w wyrokach: z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Bk 593/07, Lex nr 340453; z dn. 2 października 2007 r. w sprawie II OSK 1287/06, Lex nr 394787) składy orzekające postawiły tezę, iż konstrukcja prawna art. 62 ust. 1 u.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę do zawieszenia z urzędu tegoż postępowania, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Jednakże, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, fakultatywność zawieszenia zawarta w zwrocie "może zawiesić" nie powinna być interpretowana jako przyznanie organowi administracyjnemu nieograniczonej swobody decydowania o czasowym wstrzymaniu biegu postępowania (vide: wyrok z 30 maja 2008 r. w sprawie II SA/Łd 216/08, Lex nr 499862). Nie uprawnia do automatycznego wstrzymania czynności procesowych z uwagi na możliwą lub zainicjowaną procedurę planistyczną. Jak wyżej podano, zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organ powinien sprawę administracyjną załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, mając na względzie interes społeczny ale po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i do jej załatwienia. Zatem także przed podjęciem ewentualnej decyzji o skorzystaniu z instytucji zawieszenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na prowadzącym postępowanie organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia i wstępnej oceny materiałów planistycznych pod kątem zgodności lub ewentualnej kolizji z żądaniem przyszłego inwestora, który złożył wniosek o warunki zabudowy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przed podjęciem decyzji w przedmiocie fakultatywnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.z.p., w pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien dokonać oceny celowości zawieszenia z uwagi na terminy określone w tym przepisie nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania. W przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie lub rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu – skorzystanie z instytucji zawieszenia pozostaje nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Skoro ustawodawca w treści art. 62 ust. 1 pkt 2 nałożył na organ obowiązek podjęcia postępowania zawieszonego na podstawie omawianego przepisu, gdy w okresie zawieszenia nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiany) oraz gdy w ciągu 2 miesięcy od zawieszenia nie podjęto uchwały intencyjnej, to niecelowe byłoby korzystanie z instytucji zawieszenia w sytuacji, gdy analiza danych aktualnych na datę podejmowania ewentualnej decyzji dot. zawieszenia wskazywałaby, iż procedura planistyczna nie zostanie ukończona w okresie "nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy" lub rada nie podejmie we wskazanym czasie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Zatem każdorazowo przed podjęciem decyzji co do skorzystania z instytucji zawieszenia na podstawie art. 62 ust. 1 u.z.p. prowadzący postępowanie organ winien dokonać wstępnej oceny celowości zawieszenia postępowania ze względu na warunki podjęcia określone w tym przepisie, a w dalszej kolejności przeprowadzić ogólną analizę pod kątem ewentualnej kolizji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej takich czynności zabrakło, a organy obydwu instancji niejako automatycznie skorzystały z instytucji zawieszenia postępowania jaką daje wskazany powyżej przepis. Tymczasem z twierdzeń pełnomocnika skarżącego wynika, iż z uwagi na znikome zaawansowanie prac planistycznych, w szczególności wobec prowadzonych równolegle prac nad studium, już w momencie wydawania postanowienia przez organ I instancji wiadomym było, że prace planistyczne "nie zdążą" zostać zakończone w określonym w postanowieniu terminie do 19 sierpnia 2010 r. Na podstawie danych zawartych w Internecie pełnomocnik ustalił, iż terminy przetargowe na opracowanie projektu studium (24 miesiące, licząc od 25 listopada 2009 r.) wskazują na bardzo odległy termin zakończenia prac nad studium. Zaś przed uchwaleniem studium nie mógłby być uchwalony niniejszy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem w momencie zawieszenia spornego postępowania na maksymalny okres do 10 sierpnia 2010 r. postępowanie planistyczne nie mogło być zakończone. Sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do czynienia ustaleń za organy, dlatego w sytuacji braku oceny celowości zawieszenia niniejszego postępowania i braku zgromadzenia materiału dowodowego potrzebnego do przeprowadzenia niezbędnej analizy, należało uchylić zaskarżone postanowienie, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także postanowienie Prezydenta Ł. Rozpoznając sprawę obecnie, na skutek niniejszego wyroku, należy zgromadzić dane co do zaawansowania prac planistycznych i dokonać ich oceny pod kątem prawdopodobieństwa terminu ukończenia. O ile istnieje realność zakończenia prac planistycznych w terminie przewidzianym w art. 62 ust. 1 u.z.p., przed podjęciem ewentualnej decyzji dotyczącej zawieszenia należy przeprowadzić wstępną, ogólną, analizę możliwego wpływu planu zagospodarowania przestrzennego na sposób zagospodarowania działki inwestora, z uwzględnieniem np. takich elementów jak położenie nieruchomości, dotychczasowe jej przeznaczenie, przyjęte zasady planistyczne dla terenu objętego pracami planistycznymi. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p..p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania związanych z przyznanym prawem pomocy Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).