II SA/Bk 765/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu reklamowego na fundamencie trwale związanym z gruntem wraz z kablową linią zasilająca na działce nr ew. 1503 położonej przy ul. N. [...] w B. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Na wniosek J. D. Sp. z o.o. w W. organ I instancji ustalił warunki zabudowy w odniesieniu do wymienionej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie dokonana analiza dowiodła, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Jako, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany organ w przypadku spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa nie może odmówić jej wydania. Odwołanie od decyzji złożył I. B. S.A. w B., właściciel sąsiedniej działki i podniósł, że planowana inwestycja ze względu na wysokość i gabaryty będzie miała niekorzystny wpływ na nieruchomość stanowiącą jego własność na której planowana jest budowa obiektów mieszkalnych. Obiekt zakłóci działkę sąsiednią "ponad przeciętną miarę" wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych bowiem spowoduje nie tylko brak widoku, lecz i dostępu światła a także utrudniony zostanie wjazd na działkę przez co niewątpliwie nastąpi obiektywny spadek wartości nieruchomości. Podniesiono przy tym, że w momencie zakupu nieruchomości przez spółkę, budowa obiektu reklamowego na sąsiedniej działce o tak dużych gabarytach nie była przewidziana. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I –instancyjną i zważył co następuje: W rozpatrywanej sprawie spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślono, że ze względu na rodzaj planowanego obiektu, jako budowli o charakterze reklamowym, warunek określony w pkt 1 nie może mieć zastosowania w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdyż z istoty rzeczy odnosi się on do budynków natomiast planowana zmiana zagospodarowania terenu nie będzie kolidować z istniejącą funkcją terenu położonego przy drodze publicznej w centrum miasta. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadnymi innymi wadami mogącymi skutkować jej uchyleniem. Postępowanie poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Treść rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 kpa. Końcowo podano, że zastrzeżenia spółki dotyczące ewentualnego wpływu inwestycji na planowaną zabudowę mieszkaniową na sąsiedniej nieruchomości nie są zasadne, gdyż nie jest to przedmiotem oceny na etapie ustalania warunków zabudowy. Powyższą decyzję do sądu administracyjnego zaskarżył I. B. S.A. w B. i zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji jak i decyzji organu I instancji oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w sprawie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem nie określono między innymi gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Skutkowało to zbyt ogólnym opisem inwestycji, który nie daje gwarancji iż obiekt będzie dostosowany do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Nadto zarzucono, że nie wskazano, jakie wymagania, stosownie do przepisu art. 54 w zw. z art. 64 ustawy, w zakresie ochrony interesów osób trzecich powinna określać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. W tym przypadku, zdaniem skarżącego, dla ochrony interesu osób trzecich potrzebne jest wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości na leżące w pobliżu nieruchomości. Planowany obiekt zlokalizowany jest w taki sposób, że względu na wysokość i gabaryty niewątpliwie będzie miał niekorzystny wpływ na nieruchomość sąsiednią. Obiekt zakłóci działkę sąsiednią "ponad przeciętną miarę" wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych bowiem spowoduje nie tylko brak widoku, lecz i dostępu światła a także zmieni dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, ograniczając właściciela przez co niewątpliwie nastąpi obiektywny spadek wartości nieruchomości. Końcowo wywiedziono, że samo stwierdzenie w decyzji, iż planowana inwestycja nie będzie kolidować z istniejącą funkcją terenu, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości inwestycji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie generalnie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów organ podniósł, że projektowany obiekt budowlany jest budowlą reklamową, stąd nie mogą mieć zastosowania cechy, parametry i wskaźniki odnoszące się do budynków (linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy). Nadmieniono, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wysokość obiektu została określona – do 36 m. Nadto wskazano, że w pkt 6 decyzji organ I instancji określił, że inwestycję należy projektować i realizować z uwzględnieniem zasad określonych w szczególności w art. 4 i 5 prawa budowlanego. Ewentualne oddziaływanie planowanego obiektu na sąsiednie nieruchomości będzie zatem przedmiotem oceny na etapie postępowania prowadzonego przez organ budowlany. Organ nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, albowiem skarżący nie sprecyzowała na czym to naruszenie miałyby polegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane decyzje nie naruszają prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy, określającym pozytywne przesłanki jej wydania. A mianowicie z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – art. 54 ust. 2 ustawy. Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453). W sprawie niniejszej organy administracyjne zobligowane były do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Główny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez nie określenie między innymi gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji, co zdaniem skarżącego skutkowało zbyt ogólnym opisem inwestycji, który nie daje gwarancji iż obiekt będzie dostosowany do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Warunek określony w powyższym przepisie brzmi następująco: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie stosownie do tej regulacji wyznaczony został wokół działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w powyższym zakresie. W ocenie Sądu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo z zachowaniem odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i wymaganych wskaźników. Z dokonanej analizy wynika, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji i uzupełnieniem istniejącej zabudowy, albowiem na analizowanym terenie znajdują się różnego rodzaju urządzenia reklamowe. Na działkach sąsiednich zlokalizowana jest zabudowa z różnego zakresu handlu, usług i produkcji. Prawidłowo przy tym uznano, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do ustalenia parametrów, które odnoszą się do inwestycji kubaturowych. Zgodnie z § 1 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić: 1) linię zabudowy; 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokość elewacji frontowej; 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter inwestycji niemożliwym było ustalenie linii zabudowy, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Obiekt reklamowy nie posiada bowiem kubatury. Jedynymi parametrami, które mogły być określone to wysokość i szerokość tego obiektu. Parametry te zostały określone w decyzji wysokość mierzoną od średniego poziomu terenu określono do 36 m, szerokość fundamentu do 7 m. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 ustawy poprzez brak wskazania w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego, dla ochrony interesu osób trzecich potrzebne jest wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości na leżące w pobliży nieruchomości. Skarżący podniósł, że planowany obiekt zlokalizowany jest w taki sposób, że ze względu na wysokość i gabaryty niewątpliwie będzie miał niekorzystny wpływ na nieruchomość sąsiednią. Obiekt zakłóci działkę sąsiednią "ponad przeciętną miarę" wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych bowiem spowoduje nie tylko brak widoku, lecz i dostępu światła a także zmieni dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, ograniczając właściciela przez co niewątpliwie nastąpi obiektywny spadek wartości nieruchomości. Z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, zarzuty te należy uznać za przedwczesne. W pkt 6 kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja a mianowicie wskazano na treść art. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane z których m.in. wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej tj. w sposób zapewniający: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby poprzez odpowiednie odprowadzanie ścieków oraz gromadzenie i usuwanie odpadów, odpowiednie usytuowanie budynków oraz towarzyszących urządzeń – z zachowaniem strefy ich oddziaływania mieszczącej się na własnej działce, odpowiednie ukształtowanie terenu działki – w sposób umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie. Nadto wskazano, że w przypadku kolizji projektowanego pylonu reklamowego z istniejącym uzbrojeniem terenu projekt zagospodarowania terenu należy uzgodnić z gestorami poszczególnych sieci. Decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Nie determinuje jednak takiego pozwolenia w tym sensie, że bezwzględnie nie obliguje właściwego organu do jego udzielenia. Pozwolenie na budowę może być wydane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Wielokrotnie sądy administracyjne w sprawowanym w tym zakresie orzecznictwie stwierdziły, że takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyrok WSA z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/04, Lex nr 186655; wyrok WSA z 14 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Lex nr 190610; wyrok WSA z 3 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/05, Lex nr 222277). Końcowo podnieść należy, że Sąd nie mógł ustosunkować się od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem skarżący nie sprecyzowała na czym naruszenia te miałyby polegać. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe. Dlatego też skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).