II SA/Bk 766/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. W. i M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 766/09 UZASADNIENIE Pismem z 05 marca 2009 r. M. i M. małżonkowie W. złożyli do Burmistrza A. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] marca 1991 r. nr [...] wydanej przez ten organ i ustalającej na rzecz R. i E. małżonków Ł. lokalizację kawiarni na działce nr a położonej w A. przy ul. N. [...]. Jako podstawę prawną swego żądania podano art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Kpa oraz w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawcy wyjaśnili, że postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. nr [...] SKO w S. sprostowało w/w decyzję w ten sposób, że jako datę jej wydania podano dzień [...] kwietnia 1991 r. oraz wskazano, że dotyczy ona również działki nr b. Żądanie stwierdzenia wygaśnięcia obejmowało sprostowaną w/w postanowieniem decyzję z 1991 r. Wnioskodawcy podnosili również, że inwestorzy nie posiadają obecnie pozwolenia na budowę przedmiotowej kawiarni, bowiem stwierdzono jego nieważność. Wskazywali, że po wydaniu decyzji lokalizacyjnej z 1991 r. zostały uchwalone nowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia są inne niż ustalenia przedmiotowej decyzji – w tym działki nr a i b zostały przeznaczone w tych planach wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe, którego to kryterium nie spełnia budynek kawiarni. Ponadto podali, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w związku z uchwaleniem nowego planu w sytuacji wydania dla terenu inwestycji ostatecznego pozwolenia na budowę. Wskazali, że podana sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem ostateczne pozwolenie wydane inwestorom zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. W toku postępowania wnioskodawcy złożyli wniosek o wyłączenie od rozpoznania sprawy Burmistrza A. SKO w S. postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówiło wyłączenia organu. Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Burmistrz A. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z [...] kwietnia 1991 r. ustalającej warunki zabudowy kawiarni małżonkom Ł., w brzmieniu sprostowanym przez SKO w S. w dniu [...] stycznia 2008 r. Ustalił, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna, wydana E. Ł.i, obejmująca, po sprostowaniu w 2008 r., dwie działki: nr a i b, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z decyzji wynika, że traci ona ważność w sytuacji utraty lub nieuzyskania przez stronę prawa do terenu lub niewystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę w terminie 3 lat. Organ ustalił, że inwestor i jego małżonka R. Ł. uzyskali pozwolenie na budowę przed upływem powyższego trzyletniego okresu, bo [...] kwietnia 1992 r. i dotyczyło ono działki nr b – objętej decyzją lokalizacyjną z 1991 r. Jak wskazał, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało jeszcze zakończone. Burmistrz ocenił, że wskazany przez wnioskodawców jako podstawa prawna stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć zastosowania w sprawie, bowiem przedmiotowa decyzja została wydana w okresie, gdy jeszcze nie obowiązywał. Również wskazano, że przedsięwzięcie w postaci kawiarni nie jest sprzeczne z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów części "Borki – Centrum" uchwalonym przez Radę Miejską Augustowa uchwałą nr XXXI/197/09 z dnia 30 kwietnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 116, poz. 1279). Przewiduje on dla terenu, na którym znajduje się kawiarnia, zabudowę jednorodzinną oraz nieuciążliwą zabudowę usługową. W oparciu o powyższe ustalenia organ ocenił, że podana przez wnioskodawców podstawa prawna – art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, która zobowiązuje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sytuacji, gdy nakazuje to przepis prawa lub gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony - nie ma w sprawie zastosowania. Powoływany art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku niezgodności jej ustaleń z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania w sprawie, bowiem art. 65 ustawy planistycznej może być podstawą rozstrzygnięcia tylko w stosunku do decyzji wydanych w oparciu o jej przepisy, a nie wydanych przed jej wejściem w życie. Organ nie stwierdził również aby za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i M. małżonkowie W. wskazując jednocześnie, że wnoszą o uchylenie postanowienia SKO w S. z [...] kwietnia 2009 r., którym odmówiono wyłączenia od rozpoznania sprawy Burmistrza A. Zarzucili naruszenie: art. 24 § 1 pkt 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie organu, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 6, 7, 8 w zw. z art. 75 § 1, art. 77, 78, 79 i art. 80 Kpa poprzez rażące naruszenie zasady praworządności i celowości postępowania, zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 107 § 3 Kpa poprzez niezamieszczenie w decyzji obligatoryjnych elementów wymaganych prawem. Odwołujący się zarzucili, że wydanie decyzji z [...] lipca 2009 r. nastąpiło w sytuacji prawnej orzekania przez organ we własnej sprawie. Podali, że Burmistrz A. jako reprezentant Miasta A., które jest właścicielem działki nr a – nie miał prawa rozstrzygać o prawach i obowiązkach dotyczących jednostki, którą reprezentuje jako jej organ wykonawczy. Podniesiono również zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej do oceny przesłanki wyłączenia tj. art. 24 § 3 Kpa a nie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. Uzasadniając zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odwołujący się podnieśli, że zarówno plan miejscowy z 30 kwietnia 2009 r., jak i plan uchwalony w 1994 r. zawierają odmienne ustalenia niż wskazane w decyzji lokalizacyjnej z 1991 r. i miejscowym planie z 1972 r., w oparciu o który była wydana. Ich zdaniem ocenę o zgodności ustaleń w/w aktów oparto o porównanie wyłącznie funkcji obszarów, natomiast nie wzięto pod uwagę innych ustaleń np. dotyczących minimalnej powierzchni działki mieszkaniowo – usługowej, powierzchni działki budowlanej, sposobu doprowadzenia infrastruktury technicznej i mediów oraz innych elementów. Nie wyjaśniono zatem na czym polega korelacja między decyzją lokalizacyjną a ustaleniami planów miejscowych uchwalonych po jej wydaniu. Odwołujący się podnieśli podanie przez organ nieprawdziwych faktów odnośnie zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego z [...] kwietnia 1992 r., którego Wojewoda stwierdził nieważność decyzją z [...] września 2003 r., pozostawioną w obrocie jako legalną przez sąd administracyjny w dniu 01 lipca 2008 r. Zarzucili, że organ pominął fakt istniejących różnic podmiotowych i przedmiotowych pomiędzy decyzją planistyczną i pozwoleniem budowlanym, w szczególności w zakresie stron i terenu objętego rozstrzygnięciem. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z [...] lipca 2009 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Przede wszystkim wskazano brak okoliczności uzasadniających wyłączenie od rozpoznania sprawy Burmistrza A. – zarówno ustawowych, jak i wywołujących wątpliwości co do jego bezstronności. SKO podkreśliło, że Gmina Miasto A. nie jest właścicielem działki nr a, a są nimi – na mocy decyzji Burmistrza Miasta A. z [...] października 2007 r. – E. Ł., E. M. O. i M. J. Ł. W kwestii legalności decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2009 r. SKO wskazało, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, bowiem jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa – została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazano, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta A. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej z [...] kwietnia 1991 r. - sprostowanej postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. – a decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2008 r. została utrzymana w mocy przez SKO w S. w dniu [...] lutego 2009 r. decyzją nr [...]. Obecna decyzja Burmistrza z [...] lipca 2009 r., poddana ocenie Kolegium w sprawie niniejszej – dotyczy zatem tej samej sprawy. Co prawda wskazało SKO, że we wnioskach wszczynających obydwa w/w postępowania małżonkowie W. powoływali różne przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – uregulowane w różnych punktach art. 162 § 1 Kpa, jednakże obydwa postępowania dotyczyły tej samej decyzji z 1991 r. Kolegium wskazało, że między sprawami zakończonymi decyzją Burmistrza z [...] grudnia 2008 r. i z [...] lipca 2009 r. zachodziła tożsamość przedmiotowa, podmiotowa i prawna, co uzasadniało treść rozstrzygnięcia w decyzji z [...] lipca 2009 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zdaniem SKO mimo podawania przez wnioskodawców w obydwu postępowaniach (obecnym i poprzednim zakończonym decyzją SKO z [...] lutego 2009 r.) różnych przesłanek z art. 162 § 1 Kpa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej – przedmiotem rozstrzygnięcia w obydwu postępowaniach jest ta sama sprawa administracyjna. Jak wskazał organ, obydwie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu – wygaszenia decyzji lokalizacyjnej, uczestniczą w nich te same podmioty – strony postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną z 1991 r. oraz podstawą prawną obydwu rozstrzygnięć jest ten sam przepis prawa – art. 162 § 1 Kpa. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania SKO podało, że wobec przyjętego sposobu rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego M. i M. W. wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2009 r. jako niezgodnych z prawem. Zarzucili naruszenie powyższymi decyzjami: 1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przesłanki tożsamości spraw zakończonych decyzjami Burmistrza A. z [...] grudnia 2008 r. i z [...] lipca 2009 r., 2) art. 7, 77 Kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, 3) art. 6 Kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności i celowości, 4) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez niezawieszenie postępowania mimo występowania zagadnienia wstępnego, 5) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, 6) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obligatoryjnych elementów stanu faktycznego i prawnego. Przede wszystkim wskazali, że nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzyganych decyzjami Burmistrza A. z [...] grudnia 2008 r. i [...] lipca 2009 r., bowiem w postępowaniu zakończonym pierwszą z wydanych decyzji badano przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej zawarte w przepisie procesowym art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa i dopełnienie przez inwestorów warunków wynikających z decyzji lokalizacyjnej dotyczących uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości i uzyskania pozwolenia na budowę, a nie przesłanki uregulowane w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazali, przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2009 r. była ocena zgodności ustaleń decyzji z rozwiązaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa uchwalonego w dniu 30 kwietnia 2009 r. W tym ostatnim wypadku podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis prawa materialnego art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy planistycznej. Jak skarżący podali, czym innym jest kontrola dopełnienia warunków zawartych w decyzji lokalizacyjnej – w oparciu o przepis procesowy art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, a czym innym kontrola zgodności jej ustaleń z rozwiązaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej wskazali, że organy nie oceniły rzetelnie występujących w sprawie faktów, w szczególności nie wzięły pod uwagę, że przesłanką rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2008 r. a więc i ich poprzedniego wniosku, nie mógł być fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 30 kwietnia 2009 r., bowiem ten plan w dacie poprzedniej decyzji jeszcze nie istniał. Zdaniem skarżących pominięto również kategoryczne sformułowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej nakazującej organowi stwierdzić nieważność decyzji lokalizacyjnej w przypadku jej niezgodności z przepisami planu miejscowego. Skarżący podali też, że wyrokiem z 24 września 2009 r. w sprawie II OSK 1439/98 NSA uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 04 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bk 200/08, którym oddalono skargę od postanowienia SKO w S. z [...] stycznia 2008 r. o sprostowaniu decyzji z [...] kwietnia 1991 r. poprzez dodanie do jej treści działki nr b jako również objętej decyzją lokalizacyjną. Przytoczyli stanowisko NSA o naruszeniu przez SKO w/w sprostowaniem art. 113 Kpa. Wskazali, że rozstrzygnięcie wydane po kasacyjnym wyroku NSA ma wpływ na wynik przedmiotowego postępowania zainicjowanego ich wnioskiem z marca 2008 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej. Tej zależności organy nie dostrzegły, czym, zdaniem skarżących, naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Czym innym, zdaniem skarżących, jest ocena z punktu widzenia art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej decyzji lokalizacyjnej obejmującej działki a i b, a obejmującej wyłącznie działkę nr a. Kwestię tę, zdaniem stron, przemilczano. W zakresie zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wskazali, że SKO podało w swoim uzasadnieniu nowe fakty – o braku tytułu prawnego Gminy Miasta A. do działki nr a, które to okoliczności nie były im znane w postępowaniu zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji i nie mieli możliwości się do nich ustosunkować. Zdaniem skarżących SKO nie uzasadniło również zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa przyjęcia za podstawę swego rozstrzygnięcia przepisów art. 105 § 1 i art. 156 §1 pkt 3 Kpa, jak również nie skonkretyzowało ani podstawy prawnej, ani przedmiotu rozstrzygnięcia Burmistrza A. z [...] grudnia 2008 r. i nie wskazało konkretnego punktu przepisu art. 162 § 1 Kpa, w oparciu o który przyjęto występowanie tożsamości spraw. W ocenie skarżących powzięte rozstrzygnięcie nie zostało zatem wyczerpująco zbadane i wyjaśnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Pismem z 04 stycznia 2010 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Kognicja sądu administracyjnego z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodność ta odnosi się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków, ma obowiązek badania legalności zaskarżonego aktu pod każdym względem i uwzględnienia stwierdzonych naruszeń prawa nawet w skardze nie wyeksponowanych. W sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją SKO w S. uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej z 1991 r. później (w 2008 r.) sprostowanej – bowiem uznało zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji wcześniejszego orzekania w kwestii wygaśnięcia spornej decyzji, chociaż na innej podstawie przepisu art. 162 Kpa. Wskazać należy, że na wniosek skarżących z 15 listopada 2006 r. oparty o przepis art. 162 § 1 pkt 2 Kpa Burmistrz Miasta A. decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1991 r. sprostowanej ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2008 r. w sprawie [...]. Uznał, że przedmiotowa decyzja o lokalizacji kawiarni nie zawierała warunków w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem takim warunkiem nie było wskazanie w niej, iż niewystąpienie w ciągu 3 lat o pozwolenie na budowę spowoduje utratę ważności decyzji lokalizacyjnej. Nie było zatem, zdaniem organu, powodów do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w S. z [...] lutego 2009 r. nr [...]. W kwestii merytorycznej SKO podzieliło ocenę prawną organu I instancji i identycznie oceniło, że nie zachodziła podstawa prawna z art. 162 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, bowiem decyzja lokalizacyjna nie zawierała warunków w rozumieniu wskazanego przepisu. Skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie II SA/Bk 195/09 z 08 października 2009 r. Obecne, przedmiotowe, postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem małżonków W. z 05 marca 2009 r., w którym ponownie domagali się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej z 1991 r., ale na innej podstawie prawnej – art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 61 Kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli fakt uchwalenia, po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, nowych planów zagospodarowania przestrzennego, z którymi decyzja z 1991 r., później sprostowana przez dodanie nr działki b - pozostaje w sprzeczności, co wypełnia warunki art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji dokonał analizy materiału dowodowego pod względem przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, natomiast organ odwoławczy uznał postępowanie jako tożsame z zakończonymi decyzjami z [...] grudnia 2008 r. (I instancja) i [...] lutego 2009 r. (II instancja) wyżej wskazanymi i umorzył obecne postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej pozostaje błędna ocena prawna wynikająca z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iżby obecne postępowanie zostało wcześniej prawomocnie rozstrzygnięte decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r. Organ II instancji prawidłowo przedstawił rozważania teoretyczne odnoszące się do zagadnienia tożsamości sprawy, ale błędnie dokonał subsumcji, tj. przyporządkowania do tychże rozważań stanu faktycznego sprawy niniejszej. Nie ulega wątpliwości, że z tożsamością sprawy tj. rozstrzygnięciem kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, mamy do czynienia wówczas, gdy występują te same podmioty, kolejna sprawa dotyczy tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem o tożsamości sprawy przesądzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Tak, jak wyłożył NSA w wyroku z 14 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 21/07, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2006, wyd. II., B. Adamiak; glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19; B. Adamiak (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 586; J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź - Zielona Góra 1997, s. 110-111; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, że jako ten sam przedmiot sprawy należy rozumieć identyczną podstawę prawną, identyczną podstawę faktyczną oraz treść żądania strony (vide wyrok WSA z 28.06.2006 r., I SA/Wa 484/06, Lex 219393; wyrok NSA z 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, Lex 45166; wyrok WSA w Warszawie z 01.12.2006 r., I SA/Wa 1222/06, Lex nr 342985; M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Zakamycze 2005, tezy do art. 156 Kpa). Przesądzające znaczenie ma zatem aspekt przedmiotowy (vide B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7). Wbrew zawartej w zaskarżonej decyzji ocenie SKO – w postępowaniu zakończonym decyzjami Burmistrza Miasta A. z [...] grudnia 2008 r. i SKO z [...] lutego 2009 r. a obecnymi rozstrzygnięciami nie występuje tożsamość przedmiotu sprawy. Jakkolwiek ogólne żądanie: "stwierdzenia wygaśnięcia decyzji" dotyczyło tego samego, ale opierało się na dwóch różnych podstawach faktycznych i prawnych. Pierwsze żądanie skarżący oparli na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa dowodząc, że decyzja lokalizacyjna z 1991 r., sprostowana [...] stycznia 2008 r., była obarczona warunkiem wystąpienia o pozwolenie na budowę w terminie 3 lat, który nie został spełniony i te okoliczności oraz przesłankę z tego przepisu rozważano w postępowaniu ostatecznie zakończonym decyzją z [...] lutego 2009 r. Obecne żądanie małżonków W. nie tylko wskazuje inną podstawę prawną wygaśnięcia ostatecznej decyzji – art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i wyłącznie nowe – odnoszące się do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – okoliczności. Faktycznie przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Okoliczności niezgodności z planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi po wydaniu decyzji lokalizacyjnej były tym razem podnoszone przez skarżących i wyłącznie one były przedmiotem badania organu I instancji oraz następnie wadliwej oceny organu odwoławczego. Zdaniem sądu tożsamość przedmiotu sprawy w postępowaniach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie zachodzi w sytuacji, gdy pierwsze postępowanie opierało się na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa i wyłącznie ten przepis oraz okoliczności faktyczne do niego odnoszące się stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, zaś kolejne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej samej decyzji administracyjnej opierało się na przesłankach z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i wyłącznie ten przepis oraz okoliczności faktyczne odnoszące się do niego stanowiły podstawę drugiego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej przedmiot obydwu postępowań nie pokrywał się. W każdym z nich organy administracji badały różne okoliczności faktyczne oraz rozważania i ustalenia odnosiły do innej podstawy prawnej. Dlatego podstawowy zarzut skargi pozostaje uzasadniony. Podkreślenia wymaga fakt, że nowe przesłanki dotyczyły relacji decyzji lokalizacyjnej z treścią planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 30 kwietnia 2009 r., zatem już po pierwszym ostatecznym rozstrzygnięciu w przedmiocie wygaśnięcia decyzją z [...] lutego 2009 r. Chociażby więc z tego względu w pierwszym postępowaniu organy administracyjne nie poddały i nie mogły poddać badaniu zarówno na wniosek jak i z urzędu nie wskazywanej wówczas przez stronę podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 1991 r. Skoro nie zaistniał warunek res iudicata to nie zachodziła też bezprzedmiotowość postępowania. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało jej uchyleniem. Organ I instancji zbadał "nowe" przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej, nie mniej w sytuacji niepoddania dokonanej oceny kontroli merytorycznej w postępowaniu odwoławczym, sąd administracyjny nie może obecnie dokonać oceny prawidłowości ustaleń decyzji z [...] lipca 2009 r. Na skutek niniejszego wyroku takiej oceny dokona SKO ponownie rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać zasadność zwrócenia uwagi na współzależność niniejszego postępowania z postępowaniem dotyczącym sprostowania decyzji lokalizacyjnej z [...] marca 1991 r., co nastąpiło postanowieniem I instancji z [...] listopada 2007 r. utrzymanym w mocy postanowieniem SKO z [...] stycznia 2008 r. W dacie orzekania zaskarżoną decyzją było zawisłe postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ostatnio wskazanego postanowienia, bowiem jakkolwiek WSA oddalił skargę na to postanowienie wyrokiem z 04 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bk 200/08, to wyrok ten był nieprawomocny, zaś NSA wyrokiem z 24 września 2009 r. w sprawie II OSK 1439/08 uchylił powyższy wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi,. Ten w dniu 10 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 694/09 uchylił zaskarżone postanowienie (z [...] stycznia 2008 r.) oraz poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2007 r. Zauważyć należy, że faktycznie sprostowanie oczywistej omyłki dotyczyło istotnej treści decyzji lokalizacyjnej z 1991 r., bowiem polegało m.in. na "dopisaniu do numeru ewidencyjnego gruntu a numeru ewidencyjnego b". Zmieniało zatem w zasadniczy sposób samą treść decyzji podstawowej, co wyłuszczył NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1439/08. Skoro postępowanie niniejsze obejmowało żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej to jej treść wchodziła w zakres tego postępowania i winna być przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wygaśnięcia ostateczne sprecyzowana. Charakter ostateczności decyzja lokalizacyjna miała, ale nie miała charakteru prawomocności wobec niezakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie sprostowania jej treści, co uszło uwadze organu II instancji. Obecnie, jak wynika z informacji Burmistrza Miasta A. w przedmiocie sprostowania decyzji nr [...], postępowanie zostało umorzone decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], która nie jest ostateczna. Orzekając ponownie, na skutek niniejszego wyroku, uwzględni SKO w S. fakt ewentualnej zawisłości postępowania o sprostowanie decyzji lokalizacyjnej, żądając informacji co do uzyskania lub nieuzyskania statusu ostateczności przez decyzję z [...] kwietnia 2010 r. Jeśli decyzja ta stanie się ostateczna w okresie ponownego rozpatrywania odwołania od decyzji z [...] lipca 2009 r. – przedmiotem żądania stwierdzenia wygaśnięcia będzie decyzja lokalizacyjna w pierwotnym brzmieniu, a więc wyszczególniająca w swojej treści wyłącznie działkę nr a. Pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut naruszenia art. 15 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa pozostają bezzasadne. Przepis art. 15 Kpa stanowi o dwuinstancyjnym charakterze postępowania administracyjnego. Istota postępowania odwoławczego polega nie tyle na ustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (które może nawet nie posiadać szczegółowego uzasadnienia – art. 128 Kpa), co na merytorycznym ponownym rozpoznaniu sprawy (vide wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2009 r., III SA/Wa 345`/08, Lex nr 536971; wyrok WSA w Szczecinie z 11.09.2008 r., II SA/Sz 329/08, Lex nr 517958 oraz M. Jaśkowska. A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2009, teza 1 do art. 15). Zatem organ II instancji może dojść do przeciwnych niż organ pierwszoinstancyjny ocen, stąd przepis art. 138 § 1 i § 2 Kpa przewiduje różne sposoby rozpatrywania odwołania. W szczególności organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty lub umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (pkt 2), ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy jest również uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Jak wynika z powyższego, zgodnie z § 1 pkt 2 powołanego przepisu, może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Taka sytuacja zachodzi między innymi wówczas, gdy, jak w sprawie niniejszej, organ odwoławczy ocenia postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zatem ten zarzut skargi nie podlegał uwzględnieniu. Dodać można, że w sytuacji uznania bezprzedmiotowości postępowania brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, co, jak wydaje się, uzyskałoby aprobatę skarżących – bowiem taką decyzję uprawniony jest wydać organ wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 Kpa). Przy stanie bezprzedmiotowości postępowania żadne postępowanie wyjaśniające nie miałoby uzasadnienia. Także sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 Kpa, bowiem zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Fakt nietrafności merytorycznej zajętego stanowiska nie świadczy o braku spełnienia wymogów prawidłowego uzasadnienia. Reasumując – z uwagi na zasadność skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa dotyczących tożsamości sprawy i oceny bezprzedmiotowości postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi.