II SA/Bk 771/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami budynku oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Postanowieniem z dnia [...].11.2012r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. z powołaniem się na art. 267 K.p.a., po rozpatrzeniu podania skarżącego J. R. z dnia [...].06.2012r. o zwolnienie go z kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem drewnianej stodoły zlokalizowanej na działce o numerze [...] w N., orzekł o odmowie zwolnienia strony z tychże kosztów. Postanowienie zawierało pouczenie o nieprzysługiwaniu na nie zażalenia. J. R. podjął wówczas kroki w kierunku wyeliminowania ww. postanowienia w trybach nadzwyczajnych. Postanowieniem z dnia [...].12.2012r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wszczęcia postepowania w sprawie żądanego przez J. R. uchylenia bądź unieważnienia postanowienia. W podstawie prawnej organ powołał przepisy art. 61 "a" w związku z art. 154, 155 i 156 K.p.a. oraz w związku z art. 126 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na to postanowienie, postanowieniem z dnia [...].02.2013r. (znak [...]) uchylił opisane wyżej postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że błędne jest stanowisko organu II instancji co do niezaskarżalności postanowienia PINB w H. z dnia [...].11.2012r. znak [...], wydanego na podstawie art. 267 K.p.a.. Stwierdził też, że również PINB w H. w postanowieniu z dnia [...].11.2012r. znak [...], błędnie pouczył stronę, że na postanowienie nie służy zażalenie. Z uwagi na uznanie, że postanowienie PINB w H. z [...].11.2012r. jest zaskarżalne, GINB stwierdził, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i zalecił przeprowadzenie tego postępowania. Postanowieniem z dnia[...].09.2015r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ([...]) wykonując zalecenie GINB po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w H. z dnia [...].11.2012r., odmówił stwierdzenia jego nieważności uznając, ze błędne pouczenie co do zaskarżalności postanowienia nie czyni postanowienia kwalifikowanie wadliwym. Postanowienie to doręczono stronie w dniu [...].09.2015r. W dniu [...] września 2015. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) skarżący skierował do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...].11.2012r. znak [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W zażaleniu skarżący stwierdził, że jego zdaniem termin do wniesienia tego zażalenia rozpoczął dla niego bieg dopiero z dniem [...] września 2015r. tj. z datą doręczenia mu postanowienia PWINB w B. z dnia [...].09.2015r o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w H. z dnia [...].11.2012r. W dniu [...].10.2015r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał dwa postanowienia oznaczone tym samym numerem [...]. Jednym z nich na podstawie art. 58 par. 1 i 2 oraz art. 59 par. 2 K.p.a. orzekł o odmowie przywrócenia stronie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w H. z dnia [...].11.2012r. nr [...]. Drugim zaś na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził o uchybieniu przez stronę terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w H. z dnia [...].11.2012r. Pierwsze z postanowień jest przedmiotem wniesionej do WSA w Białymstoku skargi J. R. zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Bk 772/15 a drugie skargi ww. skarżącego zarejestrowanej pod sygnaturą IISA/Bk 771/15. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia zażalenia PWINB w B. podkreślił, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienia PINB w H. z dnia [...].11.2012r. znak [...] upłynął skarżącemu w dacie [...].11.2012r. podczas, gdy zażalenie zostało złożone dopiero w dniu [...].09.2015r. oraz podkreślił, że drugim postanowieniem organ orzekł o odmowie przywrócenia stronie terminu do wniesienia zażalenia. Organ podkreślił, że w sytuacji nieprzywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego przy jednoczesnym uchybieniu terminu, organ odwoławczy musi bezwzględnie stwierdzić uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego. Tak twierdząc organ nawiązał do stanowiska zawartego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26.02.2015r. sygn. IV SA/Wr 638/14. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie J. R. zarzucił organowi: - naruszenie art. 6,7,8,9 i 10 K.p.a. w związku z art. 134 i 144 Kp.a. poprzez brak sprostowania z urzędu błędnego pouczenia o niezaskarżalności postanowienia z dnia [...].11.2012r. w konsekwencji którego to braku odmówiono stronie kontroli instancyjnej postanowienia i niesłusznie stwierdzono, że uchybił terminowi do wniesienia zażalenia; - naruszenie art. 111 par. 1 "a" K.p.a. w związku z art. 112 i 126 K.p.a. poprzez niesprostowanie z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. błędnego pouczenia co do możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...].11.2012r., na co zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...].10.2015r. nr [...]; - naruszenie art. 12 par. 1 i 2 K.p.a. poprzez z jednej strony rażące prowadzenie postępowania głównego w sposób bezczynny i przewlekły a z drugiej strony odmowę dokonania kontroli instancyjnej postanowienia w sprawie odmowy zwolnienia od kosztów tego postępowania; - naruszenie art. 77,78,80 i 81 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1, 6 i art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez odmowę dokonania kontroli postanowienia z dnia [...].11.2012r. w następstwie błędnego pouczenia w nim zawartego co do niemożliwości wniesienia zażalenia przy jednoczesnym braku sprostowania z urzędu ww. postanowienia; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego poprzez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki; - naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad praworządności; - naruszenie art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z brakiem środka zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dna [...].11.2012r; - naruszenie art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej; Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobligowanie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w H. do sprostowania błędnego pouczenia o środku zaskarżenia zawartego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...].11.2012r. oraz o zwrot na rzecz skarżącego kosztów stawiennictwa w sądzie. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi na określony akt organu administracji publicznej determinuje przedmiot zaskarżenia. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 134 K.p.a. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacjach dostrzeżenia, że do takiego uchybienia doszło. Norma z art. 134 K.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, albowiem z jej dyspozycji wynika, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania (vide: teza wyroku WSA w Gliwicach z 3.10.2014r. sygn. IISA/Gl 439/14 (Lex nr 1647383). Przepis art. 134 K.p.a. ma zastosowanie również w zakresie obowiązku stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, stosownie do zawartego w art. 144 K.p.a. odesłania do odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (odwołania) nie jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. Terminy do wnoszenia środków odwoławczych (odwołań, zażaleń) mają charakter ustawowy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost określają długość ustawowego terminu do wniesienia odwołania i zażalenia oraz początek biegu takiego terminu. Przepis art. 141 par. 2 K.p.a. stanowi, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Ustawowego biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego nie zmienia przy tym błędne pouczenie strony co do przysługiwania lub nieprzysługiwania środka odwoławczego. Mylne bowiem informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu (vide: teza wyroku NSA z 19.07.2012r. sygn. I OSK 755/12 – Lex nr 1264925). Ochrona wynikająca z art. 112 K.p.a. stanowi dla strony błędnie pouczonej o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego, jedynie wyłącznie gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu (vide: teza postanowienia NSA z 14.09.2012r. sygn. I OSK 1988/12 – Lex nr 1327819). W postępowaniu administracyjnym uchylenie się od skutków prawnych uchybienia terminu następuje poprzez żądanie przywrócenia terminu, a gdy uchybienie terminu jest następstwem błędnego pouczenia, poprzez wykazywanie braku własnej winy w uchybieniu terminu. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy skarżącego, stwierdzić należy, że ustawowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w H. z dnia [...].11.2012r. upłynął skarżącemu w dacie [...].11.2012r. albowiem opisane wyżej postanowienie zostało skarżącemu doręczone w dniu [...].11.2012r. (vide: potwierdzenie doręczenia postanowienia zawarte w aktach administracyjnych I instancji – k. 111 tych akt). Tymczasem skarżący swoje zażalenie złożył dopiero w dniu [...].09.2015r. (data nadania w urzędzie pocztowym) a połączony z zażaleniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie został przez organ odwoławczy uwzględniony, przy czym z uwagi na spóźnione złożenie wniosku o przywrócenie terminu, organ nie mógł "przejść" do oceny zawinienia skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie nie naruszyło art. 134 K.p.a. Wydanie takiej treści postanowienia było następstwem ustalenia obiektywnego faktu spóźnienia się ze złożeniem zażalenia i ustaleniem, że nie doszło do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia tego zażalenia. Prawidłowość odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia została stwierdzona przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 772/15, w której przedmiotem zaskarżenia była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zarzuty skargi są nietrafne. Wynikają one z niewłaściwej interpretacji art. 112 K.p.a. Mylnie bowiem skarżący intepretuje skutki błędnego pouczenia przez organ co do środków odwoławczych upatrując w nim przesunięcia biegu ustawowego terminu do wnoszenia takich środków. Poza przedmiot zaskarżenia wybiegają też zarzuty związane z naruszeniem przez organ, zdaniem skarżącego, przepisów art. 111 K.p.a. Trafiają w próżnię ponieważ nie dotyczą istoty kwestionowanego rozstrzygnięcia. Myli się skarżący twierdząc, że dopiero sprostowanie pouczenia o zaskarżalności postanowienia z dnia [...].11.2012r. otworzyłoby mu termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu a podjęte przez niego działania przeczą temu twierdzeniu skoro nie czekając na sprostowanie, wniósł o przywrócenie terminu. Skarżący nie został pozbawiony prawa do skarżenia postanowienia z dnia [...].11.2012, ale swego uprawnienia nie wykorzystał we właściwym czasie. Zarzuty naruszenia przez organ przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, są zarzutami na wyrost, nieprzystającymi do realiów sprawy. Z tych przyczyn skarga została oddalona (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)