II SA/Bk 781/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Powiatu w M. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Skargą wniesioną w dniu 4 grudnia 2018 r. Prokurator Rejonowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018r. stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zarzucił uchwale istotne naruszenie: - art. 130 "a" ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat; W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił uwagę na brzmienie art. 130 "a" ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej: P.r.d.), w którym ustawodawca ustalił maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za przechowywanie usuniętych z drogi pojazdów, zaś wysokość aktualnych stawek na rok 2018 wynikała z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25.07.2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 772). Prokurator zarzucił Radzie Powiatu M., że w zaskarżonej uchwale opłaty za usuwanie i przechowywanie pojazdów zostały ustalone na maksymalnym poziomie ustawowym w sytuacji, gdy rzeczywiste stawki opłat wynegocjowane przez powiat z trzema wykonawcami świadczącymi pomoc drogową i prowadzącymi parkingi strzeżone, są niższe, co wskazuje, że przy podjęciu uchwały Rada Powiatu kierowała się nieprzewidzianymi przez ustawę innymi kryteriami decyzyjnymi. Skarżący stwierdził, że z uzasadnienia do projektu uchwały nie wynika jakie motywy przemawiały ze przyjęciem opłat w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu do projektu uchwały zostały przytoczone przepisy prawne oraz dane statystyczne dotyczące pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu m. w latach 2014 – 2017. W projekcie jest mowa o dochodzie, jaki powiat planuje osiągnąć z tytułu obowiązujących opłat. Organ wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę stwierdził, że niewystarczające uzasadnienie uchwały nie może być argumentem na to, że Rada przekroczyła kompetencje ustawowe. Przy ustalaniu wysokości opłat, organ brał pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów tj. wynagrodzenia płacone firmom zewnętrznym zgodnie z umowami, a także koszty związane ze sprawną realizacją zadań: etat wykonawcy, obsługę prawną i księgową. Wpływy osiągane przez powiat z tytułu uiszczonych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów stanowią dochód powiatu, ale nie wynikają z planów powiatu (co zarzuca Prokurator) lecz z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisu art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, upoważniającym radę powiatu (miasta na prawach powiatu) do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. W stanowieniu aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są aktami rangi podustawowej, są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych i w granicach upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zawarte w ustawie upoważnienie do uchwalenia aktu prawa miejscowego określa zasady i tryb wydania takiego aktu (art. 94 Konstytucji RP). Nadto, przepisy § 141 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) nakazują, aby do projektu aktu prawa miejscowego przedłożyć uzasadnienie. Jest to istotne szczególnie w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawia organowi samorządu terytorialnego granice swobody regulacyjnej, jak ma to miejsce w przypadku upoważnienia ustawowego z art. 130 a ust. 6 P.r.d. Stosownie do treści art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ustępie 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5 c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ustępie 2a. Z treści przepisu wynikają zatem dwa kryteria ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach wymienionych w ust. 1 i 2, będących zadaniami własnymi powiatu i umieszczenia pojazdu usuniętego na strzeżonym parkingu, oraz wysokości kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu: - po pierwsze, konieczność zapewnienia sprawnej realizacji usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich na strzeżonym parkingu; - po drugie, koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu; Wysokość zatem uchwalonych opłat i kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi w przypadkach wymienionych w ust. 1 – 2 oraz być wyliczona w oparciu (z uwzględnieniem) rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Bezspornym jest, że w dacie podejmowania uchwały Powiat M. miał pozawierane umowy z trzema przedsiębiorcami (A. K., A. G. i J. S.) na usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na strzeżonych parkingach, w których to umowach stawki opłat i kosztów zostały ustalone na poziomie niższym niż uchwalone zaskarżoną uchwałą. Nie ulega więc wątpliwości, że rzeczywiste koszty usuwania na terenie powiatu pojazdów z drogi i ich przechowywania na strzeżonych parkingach, odbiegały od maksymalnych ustawowych stawek opłat i kosztów, które zostały przyjęte w uchwale. Z uzasadnienia do projektu uchwały Rady Powiatu M. nie wynika, jakimi kryteriami kierował się organ przyjmując takie, a nie inne stawki. Uzasadnienie (jak słusznie zauważa Prokurator) zawiera przytoczone treści przepisów oraz dane statystyczne za lata 2014 – 2017 dotyczące pojazdów usuniętych z dróg powiatowych. Przy tym marginalne znaczenie ma okoliczność, czy wpływy z opłat są planowanym dochodem powiatu czy też wynikają z przepisów (na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu (zawartym w odpowiedzi na skargę), że oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami Powiatu są koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawnej czy księgowej. Natomiast, organ nie zauważa że nie mogą być to koszty ogólnikowe, ale konkretne koszty, celowane na " sprawną realizację zadań" w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Tego, natomiast organ nie uzasadnił. Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 1314/17). Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego (vide: wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 814/18, wyroki WSA w Białymstoku o sygn.. akt: II SA/Bk 714/18, II SA/Bk 807/18, II SA/Bk 801/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela jednolite stanowisko przedstawione przez inne sądy, analogiczne do sprawy niniejszej. Ponieważ podjęcie zaskarżonej uchwały nie poprzedziła analiza stawek kosztów i opłat to stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta arbitralnie i z istotnym naruszeniem upoważnienia ustawowego z art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zamieszczona dopiero w odpowiedzi na skargę kalkulacja przychodów i kosztów za usuwanie pojazdów w 2017 roku i części 2018 roku jest, w ocenie sądu, zbyt ogólnikowa, a przede wszystkim nie sanuje wadliwości zaskarżonej uchwały (wyliczenia powstały w okresie dużo późniejszym niż jej podęcie). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.