II SA/Bk 79/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., odmówiono wnioskodawczyni M. S. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w kwocie 500 zł miesięcznie na okres świadczeniowy 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 1 693, 91 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe 1 200 zł uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. Wniosła o uchylenie decyzji i ustalenie dochodu w realnej wysokości. Wskazała, że w dacie składania wniosku o świadczenie jej rodzina składała się z dwóch osób. Dochód z tytułu renty osiągnięty w 2016 r. wynosił 643 zł miesięcznie, a dochód z tytułu zatrudnienia wynosił 1 356 zł miesięcznie, a zatem na osobę w rodzinie przypadała kwota 999, 50 zł miesięcznie. Nie zgodziła się z wliczeniem do dochodu – dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia u pracodawcy, u którego pozostaje na urlopie bezpłatnym. Oświadczyła, że w trakcie urlopu bezpłatnego świadczy pracę u innego pracodawcy na zasadzie umowy o pracę tymczasową, dlatego jedynymi jej dochodami jest renta z tytułu niepełnosprawności oraz "najniższa krajowa". Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustaliło, że wnioskodawczyni ubiega się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko do ukończenia 18 roku życia (art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), dalej: ustawa). Ustawowe kryterium dochodowe w sytuacji skarżącej wynosi 1 200 zł (art. 5 ust. 4 ustawy), bowiem syn skarżącej jest osobą niepełnosprawną, zaś rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego był w sprawie rok 2016. Kolegium ustaliło także, że w 2016 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości 30 109, 78 zł, który w części został utracony, tj. w kwocie 22 377, 41 zł. W pozostałym zakresie na dochód za 2016 r. złożył się dochód z renty w kwocie 7 732, 37 zł (w przeliczeniu na miesiąc 644, 36 zł). Dla wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni, organ odwoławczy zastosował przepisy o uzyskaniu i utracie dochodu. Wskazał, że wnioskodawczyni w 2017 r. z tytułu zatrudnienia od dnia 10 kwietnia 2017 r. w Z. D. "K." uzyskała dochód za miesiąc maj 2017 r. w wysokości 1 302, 23 zł, co wynika z zaświadczenia pracodawcy z dnia 4 sierpnia 2017 r. Po doliczeniu tego dochodu (1302, 23 zł) do dochodu osiągniętego przez stronę w 2016 r. (644,36 zł), dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł 973, 29 zł (1946,59 zł : 2), co - zdaniem organu odwoławczego - spowodowało, że "dochód na osobę w rodzinie skarżącej, od miesiąca czerwca 2017 r. jest wyższy niż określone w art. 5 ust. 4 ustawy kryterium dochodowe tj. 1.200 zł". Do tak wyliczonego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, organ odwoławczy doliczył także dochód z lipca 2017 r. w wysokości 1441,23 zł (zaświadczenie z dnia 8 sierpnia 2017 r.) z tytułu zatrudnienia wnioskodawczyni od dnia 12 czerwca 2017 r. w Spółce R. P. Mając to na uwadze organ odwoławczy obliczył, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 1 693, 91 zł (tj. 644, 36 zł + 1302,33 zł + 1441, 23 zł = 3387, 82 zł, którą to kwotę podzielił na dwa). Ustalił, że dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym 1 200 zł. Zdaniem Kolegium, żaden z przepisów ustawy nie przewiduje, aby przejście na urlop bezpłatny stanowiło utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, jak też niedopuszczalne jest poszerzanie ustawowego katalogu sytuacji zakwalifikowanych jako utrata dochodu. Stąd też, w ocenie Kolegium, w sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 i pkt 19 ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego M. S., która zarzuciła błędne wyliczenie dochodu poprzez uwzględnienie wynagrodzenia ze stosunku pracy w K., którego to wynagrodzenia faktycznie nie otrzymuje w związku z przebywaniem na urlopie bezpłatnym. Wskazała, że utrzymuje się wyłącznie z "najniższej krajowej" oraz z renty socjalnej, a dochód na osobę w jej rodzinie to kwota 1 075 zł i jest ona niższa od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego dla rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym 1 200 zł. Przyznała, że jej dochód za 2016 r. wyniósł około 3 034 zł miesięcznie na dwie osoby, jednakże utraciła ten dochód. Wskazała, że dochód, którego nie otrzymuje, a który został przez organ wliczony jej do miesięcznego dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, nie spełnia przesłanek dochodu, o którym mowa w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podkreśliła, że przepisy o ustalaniu wysokości dochodu mają służyć ustaleniu tego dochodu w realnie otrzymywanej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że skarżąca nie kwestionuje wyliczenia dochodu co do zasady, ale kwestionuje wliczenie do dochodu kwoty dochodu osiągniętego za miesiąc maj 2017 r. w zakładzie pracy w K., gdzie przebywa na urlopie bezpłatnym. Zdaniem Kolegium, nie ma postaw do niewliczania wynagrodzenia ze stosunku pracy, który trwa ale w ramach urlopu bezpłatnego. Nie jest to bowiem sytuacja utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy. Podczas rozprawy w dniu 24 kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła do akt sądowych kserokopię świadectwa pracy z dnia 31 stycznia 2018 r. wystawionego przez Spółkę "K." oraz wskazała, że jej stosunek pracy w drugiej firmie trwa do dnia dzisiejszego, a umowa o pracę tymczasową jest zawarta do listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, a decyzja pierwszoinstancyjna nadto z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres świadczeniowy 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. Obowiązujące dla skarżącej ustawowe kryterium dochodowe wynosi 1 200 zł na osobę w rodzinie z uwagi na niepełnosprawność dziecka (art. 5 ust. 4 ustawy). Bezsporne jest, że rokiem bazowym dla ustalenia dochodu jest w sprawie rok 2016 (art. 2 pkt 2 ustawy - rok kalendarzowy poprzedzający okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego) oraz że w roku tym miała miejsce utrata dochodu (z ogólnie uzyskanego w wysokości 30 109, 78 zł utracono 22 377, 41 zł). Spór między stronami dotyczy prawidłowości zastosowania przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu w 2017 r. dla dochodu uzyskanego przez skarżącą w Z. D. "K.", w których rozpoczęła pracę w dniu 10 kwietnia 2017 r. i w których od dnia 12 czerwca 2017 r. przebywała na urlopie bezpłatnym podejmując jednocześnie od tego dnia zatrudnienie u innego pracodawcy (R. P.). Zasady ustalania dochodu uzyskanego i utraconego uregulowano w art. 7 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przepis ten zastosowano do dochodu utraconego przez skarżącą w 2016 r., tj. do kwoty 22 377, 41 zł. Nie wliczono tej kwoty do dochodu za rok 2016, co nie budzi wątpliwości sądu ani nie budziło wątpliwości stron postępowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (a więc w sprawie niniejszej chodzi o dochód uzyskany w 2017 r.), dochód ten ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Skarżąca w 2017 r. dwukrotnie znalazła się w sytuacji uzyskania dochodu, bowiem: od dnia 10 kwietnia 2017 r. rozpoczęła pracę w Z. D. "K." i w maju 2017 r. uzyskała u tego pracodawcy dochód w wysokości 1302, 23 zł (vide zaświadczenie z dnia 4 sierpnia 2017 r.) oraz od dnia 12 czerwca 2017 r. rozpoczęła pracę w R. P. z wynagrodzeniem za miesiąc lipiec 2017 r. w wysokości 1 441, 23 zł (vide zaświadczenie z dnia 8 sierpnia 2017 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji skarżącej należało rozważyć zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy. Faktycznie zastosowanie tego przepisu nastąpiło, jednakże normy tej nie zastosowano w całości dopuszczając się tym samym jej naruszenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, wliczenie dochodu uzyskanego może nastąpić wyłącznie, gdy "jest on uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". W ten sposób ustawodawca zakłada doliczenie dochodu wyłącznie długotrwale uzyskiwanego oraz nie stawia znaku równości pomiędzy pozostawaniem w zatrudnieniu a uzyskiwaniem dochodu. Zwrócono uwagę na tę kwestię w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy wskazują, że istotą przepisu art. 7 ust. 3 ustawy jest urealnienie dochodu rodziny wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń z uwagi na możliwą dynamiczną sytuację dochodową. Dochód należy zatem ustalać w sposób odzwierciedlający aktualny jego poziom. Dlatego zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga ustalenia, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia (vide wyroki w sprawach: II SA/Rz 1313/17 z dnia 30 stycznia 2018 r.; II SA/Ke 365/17 z dnia 3 sierpnia 2017 r.; II SA/Łd 902/16 z dnia 16 grudnia 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości powyższą argumentację podziela, zwłaszcza że stanowi ona kontynuację linii orzeczniczej dotyczącej zasad ustalania dochodu będącego podstawą do ustalenia prawa do świadczeń związanych z wychowywaniem dzieci, jeśli dochód został uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Także bowiem w art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazano, że warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny na tle przepisu art. 5 ust. 4b wskazał, że dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie powinien wpłynąć na prawo do świadczeń rodzinnych, natomiast uzyskany na okres dłuższy będzie miał wpływ na to prawo przez okres jego otrzymywania (wyrok z dnia 23 czerwca 2016 r., I OSK 2447/14, CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej zauważyć należy, że jedynie dochód skarżącej ze Spółki R. okazał się dochodem uzyskiwanym trwale, a tym samym podlegającym uwzględnieniu na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy jako dochód uzyskany. Z zaświadczenia z dnia 8 sierpnia 2017 r. wynika bowiem, że umowa o pracę tymczasową u tego pracodawcy miała trwać do 31 grudnia 2017 r., a faktycznie ma trwać, według oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r., do listopada 2018 r. Natomiast dochodem trwale uzyskiwanym nie okazał się dochód z Z. D. Jak wynika bowiem z zaświadczenia z dnia 26 września 2017 r., wystawionego przez tego pracodawcę, skarżąca przebywała u niego na urlopie bezpłatnym od 12 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r., a jak wynika z przedłożonego na rozprawie świadectwa pracy - urlop bezpłatny trwał faktycznie do zakończenia stosunku pracy, tj. do dnia 31 stycznia 2018 r. Tymczasem organ potraktował skorzystanie przez skarżącą z urlopu bezpłatnego jako sytuację trwania stosunku pracy i trwałego uzyskiwania wynagrodzenia (art. 7 ust. 3 ustawy) oraz nie potraktował tej sytuacji jako utraty dochodu (art. 7 ust. 1 ustawy). Zdaniem sądu, powyżej opisane działanie organu nosi znamiona naruszenia prawa mającego wpływ na treść decyzji. Choć dochód skarżącej uzyskany w miesiącu maju 2017 r. w Z. D. był dochodem osiągniętym "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu" (art. 7 ust. 3 ustawy), to jednak nie był dochodem "uzyskiwanym w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Jak wyżej wskazano, okres świadczeniowy w sprawie niniejszej przypada na październik 2017 r. – wrzesień 2018 r. Skarżąca de facto przestała uzyskiwać dochód w Z. D. od dnia 12 czerwca 2017 r. i nie uzyskiwała go aż do końca stycznia 2018 r. (vide świadectwo pracy z dnia 31 stycznia 2018 r.). Zatem dochód uzyskany u tego pracodawcy w maju 2017 r. nie był dochodem uzyskiwanym długotrwale i w okresie, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego. Tym samym nie został spełniony warunek doliczenia uzyskanego dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Organy w sposób nieprawidłowy zastosowały art. 7 ust. 3 ustawy, wyliczając dochód skarżącej w zawyżonej wysokości z uwzględnieniem kwoty 1302, 23 zł uzyskanej w maju 2017 r. w Z. D., mimo że nie był to dochód długotrwale uzyskiwany. Zauważyć w tym miejscu należy, że co prawda zaświadczenie o pozostawaniu skarżącej na urlopie bezpłatnym datowane jest na dzień 26 września 2017 r. i dotyczy okresu do dnia 30 września 2017 r., a więc okresu sprzed wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] października 2017 r.), jednakże treść odwołania wskazuje, że skarżąca nie wróciła do pracy po dniu 30 września 2017 r. i nie kontynuowała aktywnego (powiązanego z uzyskiwaniem wynagrodzenia) zatrudnienia w Z. D. W odwołaniu sporządzonym w dniu 24 października 2017 r. skarżąca wskazywała (posługując się sformułowaniami wskazującymi na aktualną na dzień sporządzania odwołania sytuację), że "stosunek pracy zawarty pomiędzy mną a pracodawcą, u którego mam urlop bezpłatny w celu świadczenia pracy u innego pracodawcy nie może być liczony jako dodatkowe zarobki bowiem celem samego urlopu bezpłatnego jest brak świadczenia pracy na rzecz tego konkretnego pracodawcy a tym samym nieotrzymywanie wynagrodzenia". Także w dalszej części odwołania skarżąca wskazywała, że "W pierwszej kolejności wymaga rozstrzygnięcia zasadność uwzględnienia do dochodu przez urzędnika najniższego wynagrodzenia ze stosunku pracy, w którym to jestem na urlopie bezpłatnym a tym samym nie uzyskuję z niego jakiegokolwiek wynagrodzenia". Organ odwoławczy, wobec powyższej treści odwołania, powinien co najmniej powziąć wątpliwość i uzyskać wyjaśnienie skarżącej, czy nadal pozostaje ona na urlopie bezpłatnym, czy też wróciła do pracy i otrzymuje wynagrodzenie. Niezrozumiałe są również, w kontekście sytuacji faktycznej skarżącej, wywody organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę. Kolegium, powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 153/07, wskazuje, że nie stanowi utraty dochodu sytuacja dobrowolnej rezygnacji z wynagrodzenia ze względu na urlop bezpłatny, gdy osoba mając możliwość uzyskiwania wyższych zarobków, rezygnuje z nich. Zdaniem sądu, nieuprawnione jest automatyczne wyłączanie z zakresu przedmiotowego pojęcia "utraty dochodu" w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy sytuacji skorzystania przez pracownika z urlopu bezpłatnego. Każdy przypadek przebywania pracownika na urlopie bezpłatnym należy oceniać indywidualnie. Po pierwsze dlatego, że powody skorzystania z urlopu bezpłatnego są różne i nie zawsze oznaczają dobrowolną rezygnację z zatrudnienia w celu uzyskania jakiegoś świadczenia (vide np. wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Ke 825/16, a także np. wyrok z dnia 20 marca 2018 r., IV SA/Gl 1106/17 czy z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Po 138/17, CBOSA). Po drugie dlatego, że akurat w przypadku skarżącej pozostawanie na urlopie bezpłatnym w Z. D. wiązało się z utratą niższych zarobków (1302, 23 zł) na rzecz uzyskania zarobków wyższych (1441, 23 zł) i choć różnica nie jest obiektywnie duża, to dla osób o niskich dochodach może być różnicą znaczącą. Co więcej, długotrwałe nieuzyskiwanie dochodu z powodu przebywania na urlopie bezpłatnym, a więc spełniające przesłanki z art. 7 ust. 3 ustawy, może być również powodem utraty dochodu w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy. W tym więc zakresie przepisy powyższe się uzupełniają, bowiem umożliwiają bieżącą korektę dochodów, aby jak najwierniej odzwierciedlić sytuację majątkową osób uprawnionych. Reasumując, nieuwzględnienie w sprawie niniejszej pełnego brzmienia przepisu art. 7 ust. 3 ustawy oznacza, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Doliczenie dochodu nieuzyskiwanego podczas urlopu bezpłatnego miało wpływ na prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego, bowiem powodowało zawyżenie jej dochodu. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Sąd uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną, a to z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ pierwszej instancji wyliczył dochód, jakie jego elementy wziął pod uwagę, jakie przepisy zastosował, w jaki sposób. Co prawda uzupełnił to uchybienie organ odwoławczy, jednakże zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga dwukrotnego rozpoznania sprawy, co wiąże się z takim dwukrotnym sporządzeniem decyzji (pierwszoinstancyjnej i drugoinstancyjnej), które umożliwia kontrolę obydwu tych decyzji. Nie jest rolą sądu odkodowywanie toku myślenia organu, który – jak w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji - wskazał jedynie wynik wyliczenia dochodu skarżącej, bez wyjaśnienia w jaki sposób ten wynik osiągnął. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez sąd dotyczącą rozumienia i prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, zastosuje się do niej i ponownie przeliczy dochód skarżącej mający znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, tym razem mając na uwadze fakt nieuzyskiwania dochodu z Z. D. w okresie, na jaki w sprawie niniejszej ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.