II SA/Bk 794/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. D. - P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę.- II SA/Bk 794/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy S. odmówił S. D. – P. wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym o pow. 10,55 ha, położonym we wsi B. gm. S., należącym do jej rodziców A. i L. małżonków D. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia z uwagi na brak - w znajdujących się w posiadaniu organu rejestrach i ewidencjach - dokumentów, z których wynikałaby okoliczność mająca być stwierdzona zaświadczeniem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. D. – P. wnosząc o jego uchylenie oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia zgodnie z jej wnioskiem. Wskazała, że starania o wydanie przez Urząd Gminy w S. zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców rozpoczęła we wrześniu 2008 r. W odpowiedzi na pierwszą, ustną prośbę o wydanie zaświadczenia, otrzymała pismo z dnia 25 września 2008 r., w którym podano, że organ nie może potwierdzić okresu jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 30 lipca 1993 r. do 30 września 1996 r., bowiem w rejestrze wsi B. znajduje się jedynie zapis o zamieszkiwaniu przez nią w tej wsi jako członka rodziny. Podała, że zakwestionowane zażaleniem, odmowne postanowienie, zapadło wskutek drugiej, tym razem pisemnej prośby złożonej do Urzędu Gminy w S. w dniu 30 września 2008r. Żaląca się podniosła, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia w tym przedmiocie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, zaś ust. 3 tego przepisu wskazuje na możliwość wykazania okoliczności pracy w gospodarstwie rolnym również zeznaniami dwóch świadków. W przedmiotowej sprawie, jak wskazała, przedstawiła dowody z zeznań świadków w oparciu o które, jej zdaniem, "organ przeprowadził postępowanie dowodowe określone w art. 3 ust. 3 tej ustawy (...) niezbędne celem pozytywnego rozstrzygnięcia" przedłożonego wniosku z dnia 30 września 2008 r. Nie zgodziła się z argumentacją, jakoby nie wykazała w sposób przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. okoliczności mającej być stwierdzoną zaświadczeniem. Podała, że jej zdaniem przepisy w/w ustawy stanowią lex specialis wobec przepisów Działu VII Kpa w zakresie postępowania dowodowego, zatem stwierdzenie w zaświadczeniu wydanym na podstawie w/w ustawy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może być oparte również o zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym było położone gospodarstwo. Zdaniem żalącej się, nie było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak dokumentacji, bowiem istnieją inne dowody na okoliczność mającą być stwierdzoną tym zaświadczeniem. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której, stosownie do treści art. 217 § 1 pkt 1 Kpa, potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu - okres pracy w gospodarstwie rolnym właściwy urząd gminy jest zobowiązany stwierdzić stosownym zaświadczeniem na wniosek zainteresowanego. Zdaniem organu, przepis art. 3 ust. 3 w/w ustawy, ustanawiający możliwość powoływania dowodu z zeznań dwóch świadków na okoliczność pracy strony w gospodarstwie rolnym stosuje się, gdy organ gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy, ale nie w postępowaniu przed tym organem, ale w postępowaniu dotyczącym ustalania stażu pracy pracownika i jego uprawnień z tym związanych, prowadzonym przez instytucje badające staż pracy i orzekające o świadczeniach, których przyznanie zależy od długości tego stażu np. pracodawcę, ZUS czy KRUS. W ocenie organu ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nie pozwala na wystawienie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym jedynie na podstawie zeznań świadków, bowiem art. 3 stanowi o zaświadczeniu wydanym wyłącznie w oparciu o posiadane przez gminę dokumenty. Organ odwoławczy wskazał, że również w oparciu o art. 218 § 2 Kpa nie jest możliwe w przedmiotowym postępowaniu wykazanie okresu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków, bowiem przepis ten zezwala jedynie na uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, ale nie na zastępowanie braków danych posiadanych przez organ, danymi wynikającymi z zeznań świadków. W ocenie SKO wydanie zaświadczenia wyłącznie w oparciu o zeznania jest nadaniem temu środkowi dowodowemu szczególnej mocy dowodowej, czego Kpa nie przewiduje. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do sądu administracyjnego S. D. – P. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosła, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. reguluje bardzo wąski zakres przedmiotowy spraw – wliczanie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi o obowiązku wydawania przez właściwy urząd gminy zaświadczenia potwierdzającego powyższą okoliczność. Zdaniem skarżącej, w jej przypadku nie mają zastosowania wprost przepisy Kpa odnoszące się do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, jak również nie można – przy wykładni art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. – kierować się wypracowanym na gruncie Kpa stanowiskiem orzecznictwa i doktryny. Podniosła, że argumentacja uzasadnienia postanowienia odwoławczego odwołuje się do poglądów dotyczących stosowania art. 218 Kpa, nie dotyczy zaś wprost przepisów ustawy z 20 lipca 1990 r. Natomiast, jej zdaniem, przepis art. 3 tej ustawy stanowi całość redakcyjną i funkcjonalną, zatem ust. 3 tego przepisu dopuszczający dowodzenie za pomocą zeznań świadków, nie może być interpretowany w oderwaniu od ust. 1. Skoro więc właściwy urząd gminy jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, to również ma prawo przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym dowód z przesłuchania świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W szczególności podkreślił, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie jest adresowany do organu gminy, a do podmiotu, który ustala staż pracy pracownika i innych instytucji orzekających o uprawnienia pracowniczych. Dlatego też przepis ten nie daje podstaw do wydawania zaświadczenia przez urząd gminy o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wyłącznie na podstawie zeznań świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, nie dopatrzył się naruszeń prawa podniesionych w skardze, ani innych naruszeń, które z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu przeprowadzając ocenę w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie niniejszej dotyczy interpretacji przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 1990 r., a w szczególności jego ustępu trzeciego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ ten nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). W sprawie niniejszej skarżąca dokonała wykładni przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. analizując treść i układ redakcyjny poszczególnych jego ustępów. Na tej podstawie wywiodła, że brak w dyspozycji organu dokumentów zawierających informacje o jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców (sytuacja opisana w art. 3 ust. 2) zobowiązuje organ do wydania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność na podstawie dowodu z zeznań dwóch zawnioskowanych przez nią świadków zamieszkujących na terenie, na którym położone jest gospodarstwo. Jej zdaniem bowiem ustępy 1 i 3 przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. pozostają w ścisłym związku i powinny być interpretowane łącznie, a zatem brak dokumentów potwierdzających okres pracy nie uniemożliwia wydania zaświadczenia, o ile okoliczność ta wynika z zeznań świadków. Jednocześnie skarżąca kwestionuje zastosowanie w sprawie niniejszej regulacji Kpa dotyczących postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia (art. 217 – 220). W ocenie sądu zaprezentowany w skardze pogląd, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, nie może zostać zaakceptowany. Przepisy Działu VII Kpa "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa). Jest to postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym, bowiem obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). Mając powyższe na uwadze można zatem mówić o istnieniu domniemania stosowania przepisów Działu VII Kpa zawsze tam, gdzie wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej faktów lub prawa. Powyższe regulacje mają bowiem charakter podstawowych i mogą być wyłączone, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, tylko przepisami szczególnymi. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów Działu VII Kpa, przy czym nie może być ono wybiórcze. Dotyczy to w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalono w art. 218 § 1 i § 2 Kpa. Jak wynika z dominującej linii orzecznictwa i jednolitego stanowiska przedstawicieli doktryny prawa, niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni jedynie rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres postępowania wyznaczają tylko dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Nie może zatem prowadzić do "tworzenia" podstawy (bazy) dla treści zaświadczenia, a powinno odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych, w szczególności nie może być substytutem tych danych. Wyrażono również pogląd, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do faktów lub okoliczności, które wykraczają poza informacje znajdujące się w posiadaniu organu, a zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka (vide wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1047/05 i z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 413/08 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 418/08 – wszystkie opubl. na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyżej przytoczone stanowiska, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, wypracowane w oparciu o art. 218 Kpa, odnoszą się również do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Treść art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r., w oparciu o który prowadzono postępowanie w sprawie niniejszej wskazuje, że chodzi o sytuację uregulowaną w art. 217 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem zaświadczenie potwierdzające okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest środkiem dowodowym przedkładanym zakładowi pracy. Postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia, zgodnie z tym co stwierdzono powyżej, toczyć się zatem powinno według generalnych reguł wynikających z Działu VII Kpa, w tym z uwzględnieniem art. 218 § 2 Kpa. Zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wystawienie zaświadczenia w tym przedmiocie powinien być ograniczony jedynie do zbadania przez organ, czy pozostające w jego zasobach ewidencje i rejestry zawierają dane dotyczące pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców (vide wyrok NSA z dnia 02 października 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 588/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, a wbrew stanowisku skarżącej, nie można twierdzić w oparciu o przepis art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., że ustalono w nim, w szczególności w jego ustępie 3, inne niż w Dziale VII Kpa reguły obowiązujące w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Powyższego stanowiska nie zmienia ani układ redakcyjny poszczególnych ustępów art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ani ich treść, jak również wąski zakres przedmiotowy postępowania toczącego się w oparciu o powołaną ustawę. W szczególności brzmienie art. 3 ust. 3 tej ustawy nie pozwala przyjąć, że stanowi on lex specialis wobec art. 218 § 2 Kpa i poszerza dopuszczalne, stosunkowo wąsko zakreślone granice postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia. Skarżąca nie zauważa, że choć ustęp trzeci art. 3 traktujący o zeznaniach świadków następuje po regulacji dotyczącej wystawienia zaświadczenia przez właściwy organ gminy o pracy w gospodarstwie rolnym, co sugerowałoby, że dotyczy postępowania przed tym organem, to faktycznie nie jest skierowany wprost do tego organu. W ocenie sądu toczące się przed organem gminy postępowanie o potwierdzenie w formie zaświadczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. zostało uregulowane wyłącznie w art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że toczy się ono z inicjatywy zainteresowanej strony, w jego trakcie organ sprawdza, czy dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające potwierdzające te dane, jednak tylko w koniecznym zakresie wynikającym z art. 218 § 2 w zw. z § 1 Kpa. Sposób zakończenia tego postępowania może być albo pozytywny dla strony tj. poprzez wydanie zaświadczenia, albo negatywny – zawiadomienie o braku takiej możliwości, które w praktyce sprowadza się do doręczenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (argument z treści art. 3 ust. 2 ustawy z 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 219 Kpa). Natomiast przepis art. 3 ust. 3 w/w ustawy, pomimo odwołania do ust. 2, faktycznie nie reguluje wskazanego postępowania, ale stanowi odesłanie – w wypadku braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia – do postępowania przed organem prowadzącym takie postępowanie, w którym jedną z przesłanek rozstrzygnięcia będzie długość pracowniczego stażu pracy. Wskazania na ustęp 2 przepisu art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. w jego ustępie 3 nie należy zatem rozumieć jako dopuszczenie możliwości wyjścia poza granice postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa i ustalenie faktów, których organ nie może potwierdzić z braku własnych danych, dowodami z zeznań świadków. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., z czym należy się zgodzić, reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń – dotyczy tylko potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym. O zastosowaniu w konkretnym postępowaniu o wydanie zaświadczenia przepisów Działu VII Kpa nie decyduje bowiem przedmiot tego postępowania (okoliczność mająca być stwierdzona zaświadczeniem), ale to, że jego celem jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa. Z akt sprawy wynika, że w oparciu o posiadane przez organ gminy informacje możliwe było jedynie ustalenie, iż skarżąca zamieszkiwała we wsi B. jako członek rodziny, natomiast brak było danych co do jej pracy w gospodarstwie. Wobec powyższego prawidłowo uznano za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Trzeba bowiem jeszcze raz powtórzyć, że możliwość spełnienia żądania wystawienia zaświadczenia o określonej treści konkretnemu podmiotowi zależy od tego, jakimi danymi organ dysponuje. Rolą zaświadczenia jest wszak tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną w/w danych, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 Kpa jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 Kpa). Wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby zatem w istocie nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy Kpa nie przewidują (vide powoływany już wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1047/05). Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 Kpa i stanowiłoby niewątpliwie poważne naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko organów, że adresatem art. 3 ust. 3 jest nie właściwy do wydania zaświadczenia organ gminy, ale instytucja, w której kompetencjach pozostaje orzekanie o uprawnieniach skarżącej związanych ze stażem pracy. Zatem niemożność wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy S. nie pozbawia skarżącej prawa dowodzenia zeznaniami świadków okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, jednak nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy z 20 lipca 1990 r., a przed organem właściwym w sprawie orzekania o jej uprawnieniach pracowniczych. Przed tym organem będzie również mogła skarżąca przedstawić już uzyskane dowody z zeznań znajdujące się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.