II SA/Bk 818/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. L. S. zwrócił się do Wójta Gminy B. o przyznanie świadczenia wychowawczego na wnuczki: A. R., D. R. i N. R. na okres od 3 czerwca 2019 r. do 7 sierpnia 2019 r. Wyjaśnił, że ich matka, a córka wnioskodawcy – M. R. zmarła dnia [...] czerwca 2019 r., wskutek czego, od dnia [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawca i jego żona zostali ich rodziną zastępczą, bowiem ich ojcu, na mocy wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) ograniczona została władza rodzicielska do prawa współdecydowania o edukacji dzieci. Wskazał również, że od dnia [...] sierpnia 2019 r. jemu i jego żonie zostało przyznane "świadczenie wychowawcze" na ww. wnuczki, zaś przyznanie świadczenia również na okres od 3 czerwca 2019 r. do 7 sierpnia 2019 r. jest uzasadnione trudną sytuacją majątkową rodziny. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2019 r. pracownik socjalny ustalił, że do chwili śmierci w dniu [...] czerwca 2019 r. M. R. pobierała świadczenie wychowawcze na ww. dzieci, które zostało wstrzymane z chwilą jej śmierci. Od tego czasu do chwili ustanowienia ich rodziną zastępczą sprawowali oni opiekę na wnuczkami. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił [...] S. świadczenia wychowawczego na wnuczki: A. R., D. R. i N. R. na okres od 3 czerwca 2019 r. do 7 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał zaś, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydziału III Rodziny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2019 r. (sygn. akt [...]) ww. dzieci zostały umieszczone w spokrewnionej rodzinie zastępczej u A. i L. S. Postanowienie to stało się prawomocne dnia [...] sierpnia 2019 r. Z przeprowadzonego zaś wywiadu środowiskowego wynika, że dziadkowie sprawują nieprzerwaną opiekę na wnuczkami od chwili rozwodu ich rodziców, zaś ich ojciec nie utrzymuje z nimi kontaktu. Organ ustalił, że we wnioskowanym okresie L. S. sprawował opiekę nad wnuczkami, jednakże nie miały one ustanowionego ani opiekuna prawnego ani faktycznego - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2018 r., poz. 2134 ze zm.), która definiuje opiekuna faktycznego jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Organ wyjaśnił, że w tym względzie orzecznictwo nie jest jednolite, jednakże organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisów prawa i oceny zgodności przepisów z normami konstytucyjnymi. Z tego względu zastosował literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ww. ustawy, odmawiając wnioskowanego zasiłku. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł L. S., podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołało się na art. 2 pkt 10 ustawy, wskazując, że wnioskodawca nie wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie wnuczek, w związku z czym nie spełnia przesłanki pozwalającej uznać go za opiekuna faktycznego dzieci w rozumieniu ww. przepisu. Skargę na ww. decyzję wniósł do tut. sądu L. S., wnosząc o jej zmianę przez przyznanie świadczenia wychowawczego na wnuczki: A. R., D. R. i N. R. na okres od 3 czerwca 2019 r. do 7 sierpnia 2019 r. Wskazał, że w podanym okresie był faktycznym opiekunek wnuczek, zaś fakt, że nie wstąpił do sądu o ich przysposobienie, nie powinien mieć żadnego wpływu na ocenę tego stanu. Powołując się na orzecznictwo, wskazał na konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy, wnosząc o uznanie ich za niezgodne z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz małoletnich wnuczek. Materialnoprawną podstawę wydania powyższej decyzji stanowił art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2018 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134), zwanej dalej: "ustawą pomocową". Zgodnie z tym przepisem świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Jak wynika z kolei z definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 10 ustawy pomocowej - opiekunem faktycznym dziecka jest wyłącznie osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Omawiana ustawa nie definiuje natomiast pojęcia "opiekun prawny", co powoduje konieczność sięgnięcia w tym zakresie do regulacji ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 poz. 682 w skrócie: "k.r.o."). W sprawie niniejszej organy ustaliły, że skarżący nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia wychowawczego, o których mowa wyżej. Sąd ocenę tę w pełni podziela i uznaje za własną. Przede wszystkim nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący nie jest rodzicem dzieci, na rzecz których wnioskuje o przyznanie świadczenia wychowawczego, nie jest też ich opiekunem prawnym. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 145 § 1 i 2 k.r.o., opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II niniejszego kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Zgodnie zaś z art. 94 § 3 k.r.o. dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Należy przy tym wyjaśnić, że brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców, przy czym powody takiego stanu rzeczy w odniesieniu do każdego z rodziców mogą być odmienne. Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w k.r.o. Zgodnie z art. 155 § 1 i 2 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i nast. k.r.o. Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 153 k.r.o., zgodnie z którym objęcie opieki następuje przez złożenie przyrzeczenia przed sądem opiekuńczym. Odebranie przyrzeczenia powinno nastąpić bezpośrednio po ogłoszeniu postanowienia o ustanowieniu opiekuna, które z mocy art. 578 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego jest skuteczne z chwilą ogłoszenia. W przedstawionej przez skarżącego dokumentacji brak jest orzeczenia o ustanowieniu na jego rzecz opieki nad małoletnimi wnuczkami – na podstawie art. 94 § 3 k.r.o., w związku z czym brak jest podstaw, aby uznać skarżącego za opiekuna prawnego dzieci, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu nie można również przyjąć, że skarżący na gruncie przepisów art. 4 ust. 2, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy pomocowej może być uznany za opiekuna faktycznego dzieci. W myśl bowiem definicji legalnej pojęcia "opiekuna faktycznego", zawartej w przepisie art. 2 pkt 10 ustawy, "opiekunem faktycznym" jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby skarżący wystąpił z takim wnioskiem do sądu opiekuńczego. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego. W związku z powyższym, stanowisko organów, że skarżący nie mógł zostać uznany za opiekuna faktycznego w rozumieniu ustawy pomocowej nie budzi wątpliwości. Prawidłowości wniosku w powyższym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad wnuczkami. Sąd nie kwestionuje wykonywanych przez skarżącego czynności związanych z wychowywaniem wnuczek. Podkreślić jednak należy, że czym innym jest opieka w znaczeniu potocznym (tak jak rozumie to skarżący), a czym innym w znaczeniu prawnym, nadanym odpowiednią ustawą. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że jeżeli określona ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, to przy interpretacji tych pojęć prawnych nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa. Powodem zamieszczenia w ustawie tzw. "słowniczków" pojęć, tj. definicji legalnych jest właśnie unikanie konieczności dokonywania wykładni pojęć użytych w ustawie. Stąd nie można prawnego pojęcia "opiekun faktyczny" zawartego w ustawie pomocowej interpretować wyłącznie na gruncie wykładni językowej opartej jedynie o potoczne rozumienie słów. Tego rodzaju interpretacja musiałaby zostać uznaną za niezgodną z prawem, w szczególnością sprzeczną z założeniem omawianej ustawy. W kontekście powyższych rozważań nie mógł odnieść skutku przedłożony przez skarżącego dowód sprawowanej przez niego "opieki" w postaci postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. akt [...]. Orzeczeniem tym zmieniono pkt II wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie [...] i ograniczono władzę rodzicielską J. R. nad małoletnimi dziećmi: A. R., D. R. i N. R. w ten sposób, że małoletnie dzieci umieszczono w spokrewnionej rodzinie zastępczej u A. i L. S. W sprawie niniejszej, mamy bowiem do czynienia z okolicznością, gdy dziadkom (wstępnym II stopnia), na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, powierzono pieczę nad dzieckiem z tego powodu, że biologicznemu ojcu ograniczono prawa rodzicielskie. Na podstawie art. 112 5 § 1 k.r.o. Sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka. Tym samym ustawodawca, kierując się zasadą dobra dziecka, określił zasady funkcjonowania pieczy zastępczej nad dzieckiem, która ma charakter tymczasowy do czasu unormowania jego sytuacji życiowej i prawnej. Powyższego orzeczenia nie można jednak uznać za równoznaczne z orzeczeniem ustalającym opiekę w oparciu o regulacje art. 145 i nst. k.r.o. Jak trafnie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 października 2018 r. IV SA/Gl 556/18 "opiekę prawną należy (...) odróżnić od pieczy zastępczej, która obejmuje obowiązek i prawo do wykonywania bieżącej pieczy nad osobą dziecka oraz jego wychowania. Piecza zastępcza obejmuje również reprezentowanie dziecka w określonych jego sprawach, a w szczególności w sprawach alimentacyjnych (art. 112 1 § 1 zd. 1 k.r.o.). Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka, bądź do opiekuna prawnego, o ile ten został przez sąd ustanowiony w trybie art. 94 § 3 k.r.o. Sprawowanie opieki nad małoletnimi może być połączone z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej (art. 149 § 4 pkt 1 k.r.o.) wówczas zakres obowiązków i uprawnień rodziców zastępczych ulega poszerzeniu, jednak wynika on z faktu ustanowienia ich opiekunami prawnymi, a nie z faktu wykonywania pieczy zastępczej". Z wyżej wskazanych przyczyn stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy do wynikających z przepisów ustawy pomocowej, przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego. Brak jest zatem podstaw, aby przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby decyzja kończąca to postepowanie była wadliwa. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć natomiast należy, że na mocy trzech decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżącemu na jego wniosek został przyznany dodatek wychowawczy przysługujący rodzinie zastępczej na dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia na rzecz małoletnich wnuczek, począwszy od [...] sierpnia 2019 r., tj. dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do dnia opuszania rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do dnia [...] marca 2020 r. w kwocie po 500 zł na każde dziecko. Podstawą przyznania powyższego dodatku wychowawczego stanowił przepis art. 80 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, dalej: "ustawa o pieczy zastępczej"). Zgodnie z tym przepisem - rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak wynika natomiast z art. 41 tej ustawy rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58 (ust. 1). Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (ust. 2). Porównując "świadczenie wychowawcze" z ustawy pomocowej i "dodatek wychowawczy" z ustawy o pieczy zastępczej stwierdzić należy, że realizują one tożsamy cel, który wypłacany jest w tej samej kwocie. Zasadnicza różnica między tymi świadczeniami to ich adresat. Świadczenie wychowawcze przyznaje się matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, opiekunowi prawnemu dziecka albo dyrektorowi domu pomocy społecznej. Natomiast dodatek wychowawczy może być przyznany rodzinie zastępczej lub rodzinnemu domowi dziecka. W związku z powyższym nie powinno stanowić wątpliwości, że "świadczenie wychowawcze" (będące przedmiotem niniejszej sprawy) przysługuje nie tyle opiekunowi sprawującemu bieżącą pieczę nad dzieckiem, ile opiekunowi faktycznemu dziecka, o którym mowa w definicji legalnej ustawy pomocowej, tj. osobie faktycznie opiekującej się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Kluczowa jest zatem – oprócz faktycznej bieżącej opieki – okoliczność wystąpienia do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Dlatego też odmienne interpretowanie definicji opiekuna faktycznego z ustawy pomocowej z pominięciem okoliczności "złożenia wniosku do sądu" nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie w powyższym przedmiocie wypowiedział się m. in. WSA w Gliwicach w wyroku z 15 października 2018 r. IV SA/Gl 556/18 oraz WSA w Kielcach w wyroku z 25 stycznia 2017 r. II SA/Ke 920/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2019 r. I OSK 1341/17). Nie kwestionując zatem okoliczności, że skarżący faktycznie od 3 czerwca 2019 r. opiekuje się wnuczkami, to jednak stwierdzić należy, że organy nie miały podstaw do udzielenia żądanego wsparcie, a to z racji na jednoznaczne w tym zakresie brzmienie obowiązujących regulacji prawnych. W niniejszej sprawie nie doszło przy tym do naruszenia przepisów Konstytucji RP, skoro skarżący sprawując pieczę nad małoletnimi uzyskał pomoc od Państwa na pokrycie kosztów ich utrzymania. Natomiast okoliczność, czy pomoc ta powinna być udzielona od dnia 3 czerwca 2019 r. mogła zostać podniesiona w toku postępowania o przyznanie pomocy z tytułu pieczy zastępczej. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i w konsekwencji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.).