II SA/Bk 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę II SA/Bk 82/15 UZASADNIENIE Po rozpoznaniu wniosku U. Z. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z doziemną instalacją energetyczną, wodociągową oraz kanalizacji sanitarnej oraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr [...] położonej w B. przy ul. [...], obręb [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W decyzji tej organ udzielił również pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego oraz doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej na tej samej działce. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor w skorygowanym wniosku wypełnił wszystkie obowiązki ustawowe. W szczególności: złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego spełniającego wymóg kompletności i sporządzonego przez uprawnione osoby. Ocenił, że obiekt nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco ani potencjalnie oddziaływać na środowisko, a zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], co odpowiada wymogom § 12 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przeprowadzona analiza przesłaniania wykazała, że nie będzie możliwe wyprowadzenie kąta 60o o ramieniu równym wysokości przesłaniania, w polu którego nie będzie się znajdować przesłaniająca część projektowanego obiektu. Dlatego planowana inwestycja może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie działek sąsiednich w zakresie ewentualnej ich zabudowy innej niż obecna. Względem zaś zabudowy istniejącej w ocenie organu sporna inwestycja spełnia wymagania § 13 ust. 1 oraz § 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zagospodarowanie terenu i obsługę komunikacyjną oceniono jako odpowiadające prawu. Organ podkreślił, że istotną dla sprawy jest kwestia zacieniania budynków na nieruchomościach sąsiednich, nie zaś kwestia zacieniania działki, podnoszona przez uczestnika postępowania. Ocenił, że wymogi art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostały spełnione, dlatego nie zachodziły podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego w związku z § 13 i 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaprojektowanie budynku z naruszeniem przepisów dotyczących lokalizacji, w tym już istniejącej zabudowy oraz powodującej zacienianie działki w sposób praktycznie uniemożliwiający korzystanie z niej; art. 35 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zaplanowana inwestycja jest niezgodna z prawem budowlanym i przepisami o warunkach technicznych. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazywał, że zaskarżona decyzja narusza jego uzasadnione interesy, bowiem nowa zabudowa na działce sąsiedniej spowoduje zacienienie nieruchomości odwołującego się oraz uniemożliwi dalszą jej zabudowę, podczas gdy istnieje możliwość innej lokalizacji spornej inwestycji – przesunięcia na wysokość istniejącego budynku odwołującego się, w miejsce usytuowanego na działce inwestora budynku objętego pozwoleniem na rozbiórkę. Wojewoda P. na skutek rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że zostały spełnione przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, iż kwestią sporną w sprawie jest spełnienie wymagań przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z usytuowaniem projektowanego budynku inwestora względem przyszłych zamierzeń budowlanych na działkach sąsiednich. Także akcentował treść art. 5 i art. 4 prawa budowlanego. W tym kontekście wskazał na ustalenia analizy zacieniania, które prowadzą do wniosku o możliwym wpływie projektowanego budynku na ewentualną zabudowę działek sąsiednich, w tym odwołującego się. Zdaniem Wojewody, decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich, jak też naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie dokonał należytego zbadania kompletności projektu budowlanego, brakuje bowiem: oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 34 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego); zapisy projektu budowlanego nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy wskazane przez projektanta na projekcie zagospodarowania działki (k. 17 projektu budowlanego) miejsce na pojemnik na odpady stałe spełnia wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; nie wiadomo kto na załączonym projekcie naniósł poprawki w dniu [...] czerwca 2014 r., ponieważ brak jest przy nich podpisu lub jest nieczytelny; brak zwymiarowania dojść i dojazdów na projekcie zagospodarowania działki. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone uchybienia dyskwalifikują zaskarżoną decyzję, a ich rozmiar nie pozwala na uzupełnienie w postępowaniu drugoinstancyjnym, bowiem zostałaby naruszona zasad dwuinstancyjności. Dlatego została wydana decyzja kasacyjna. W skardze na powyższą decyzję P. P. postawił identyczne zarzuty jak wcześniej w odwołaniu oraz dodał zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, bezzasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawa nie wymagała prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie, bowiem brak było podstaw do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, bowiem sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżonym rozstrzygnięciem. Przedmiotem kontroli sądu pozostaje decyzja kasacyjna. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach tj. wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (vide wyroki z dnia 10 września 2014 r., II SA/Gd 387/14, z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 314/14, z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Ke 199/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Podkreślić należy, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji stanowi gwarancję dla stron dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide wyroki z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Po 1166/13 oraz z dnia 22 czerwca 2013 r., II SA/Bd 316/13, CBOSA). Jednocześnie wskazać trzeba, że niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienie zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide wyrok z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Op 1134/14, z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Bk 1113/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., II SA/Bk 355/14, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy uznać, że trafnie ocenił organ odwoławczy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ wypunktował zagadnienia, które podlegają potrzebie wyjaśnienia jako istotne dla oceny kompletności przedmiotowego projektu budowlanego, a skarga nie zawiera jakichkolwiek kontrargumentów odnoszących się do oceny organu. Nota bene to sam skarżący – uczestnik procesu budowlanego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wnosił alternatywnie o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – co uczyniono skarżoną obecnie decyzją. Ma rację organ drugoinstancyjny co do obowiązku badania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przesłanek wyszczególnionych w art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Między innymi badać należy kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń (pkt 3). Jak wskazał Wojewoda, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zabrakło oświadczenia właściwych jednostek, określającego warunki przyłączenia do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Wykazano również niepełność danych służących do oceny, czy wskazane na projekcie zagospodarowania działki miejsce na pojemnik na odpady stałe spełnia wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy będzie to utwardzony plac, czy odrębne pomieszczenie, czy będzie zadaszenie itp. Charakter tegoż miejsca na odpady pozostaje istotny dla oceny zgodności m.in. co do zachowania wymaganych odległości do granicy działki. Dlatego wymaga to wyjaśnienia. Tę ocenę skład orzekający podziela, jak i pozostałe wypunktowane w zaskarżonej decyzji uchybienia wymagające ustaleń faktycznych i oceny nie budzą wątpliwości sądu. Jak wskazano, kwestią najbardziej sporną było zachowanie odległości do granic nieruchomości w związku z usytuowaniem spornego budynku. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zatwierdzonym przez organ I instancji projekcie budowlanym znajduje się analiza nasłonecznienia oraz przesłaniania (k. 39 i 40 projektu budowlanego) w zakresie wpływu projektowanej inwestycji na działki sąsiednie o nr [...] i [...]. Ponadto inwestor przedstawił dodatkową analizę zacieniania hipotetycznej rozbudowy budynku znajdującego się na działce należącej do skarżącego o nr [...]. Analiza przesłaniania i zacieniania, zarówno dołączona do projektu, jak i uzupełniona na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, doprowadziła do wniosku, że projektowany budynek U. Z. może wpłynąć w znacznym stopniu na sposób przyszłej, ewentualnej zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Dlatego konieczne było badanie spełnienia warunków z §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz poczynienie oceny pod kątem treści art. 5 ust. 1 prawa budowlanego. Tego organ I instancji w należyty i pełny sposób nie wykonał. W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko sądów administracyjnych, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. To powoduje, że przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych regulujący zasady projektowania zapewniającego prawidłowe oświetlenie pomieszczeń, interpretowany jest obecnie szerzej, tzn. przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących procesu budowlanego. Te natomiast, jak wskazuje się, nie różnicują zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego. Inaczej rzecz ujmując, nie przyznają one pierwszeństwa którymkolwiek interesom: inwestora lub osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, CBOSA). Wskazuje się w konsekwencji, że § 13 powinien mieć zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących, ale też do projektowanych obiektów na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji, a nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych (vide wyroki z dnia 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Bk 72610 oraz z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, CBOSA). Zasada prawa do równej ochrony prawa własności nie pozwala bowiem na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, ale jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania. Zatem nie może być tak, że realizacja jednej inwestycji uniemożliwi zrealizowanie innej, późniejszej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1277/08 należy ocenić w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości niezabudowanej będzie mógł w przyszłości tak zabudować swoją nieruchomość, aby zachować takie same odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Jednocześnie wskazać należy, że wzgląd na ochronę interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może spowodować utraty z pola widzenia interesu inwestora, zagwarantowanego w art. 4 prawa budowlanego zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Należy pamiętać, że ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego (vide wyroki z dnia 8 marca 2011 r., II OSK 402/10, z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/BK 648/12, CBOSA). Konieczne jest właściwe wyważenie interesów inwestora oraz osób trzecich. Takiej oceny nie mógł, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego, dokonać organ drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Skoro wykazano w postępowaniu odwoławczym naruszenie przepisów postępowania i istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na rozstrzygnięcie, wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej (ocenianej dodatkowo z uwzględnieniem art. 15 k.p.a.) nie naruszało prawa. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.