II SA/Bk 821/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą odmówiono C. K. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ I instancji odmówił przyznania C. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem K. K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu. Wnioskodawczni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ ostatni jej stosunek zatrudnienia ustał [...].05.2002 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła C. K. podkreślając, że mąż jest inwalidą I grupy. Niepełnosprawność męża powstała w marcu 2004 r., a małżeństwem są od [...].09.2009 r. i od początku zajmuje się niepełnosprawnym mężem. Dodała, że nie poszukuje pracy ze względu na niepełnosprawność męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, za organem I instancji, na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wnioskodawczyni, bowiem od dnia [...].05.2002r. pozostawała bez pracy, czyli na długo przed zawarciem związku małżeńskiego, jak i przed datą ustalenia stopnia znacznego niepełnosprawności męża strony. Kolegium zauważyło też, że fakt, iż skarżąca wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne nie ma znaczenia w sprawie, bowiem decyzje przyznające takie świadczenia wygasły z dniem [...] czerwca 2013 r. Dla uzyskania prawa do zasiłku musi spełniać wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi. W skardze do sądu administracyjnego C. K. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta B. o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Na podstawie materiału zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu za bezsporne należy uznać, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża K. K.. Z akt administracyjnych wynika, iż znaczny stopień niepełnosprawności w stosunku do K. K. został orzeczony do [...].12.2014 r. Jak wynika z akt okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie tj. mąż skarżącej legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, przyznanym na okres do [...] grudnia 2014r., Skarżąca sprawuje nad nim stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły przyznania skarżącej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, argumentując, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Oceniając legalność skarżonej decyzji Sąd wyraża pogląd, że dla potrzeb rozpoznawanej sprawy pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r.., trzeba interpretować szeroko, tak jak uczyniły to np.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, w wyroku z dnia 18.07.2013r., sygn. II SA/Go 506/13 i w wyroku z dnia 08.08.2013r., sygn. II SA/Go 516/13,a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23.10.2013r. o sygn. II SA/Bd 874/13 oraz w wyroku z dnia 11.06.2013r. o sygn. II SA Bd 463/13 - (dostępne na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query). W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie cel ustawy przy uwzględnieniu wartości wynikających z Konstytucji. Wartością konstytucyjną jest opieka nad osobą niepełnosprawną i jej ochrona, ochrona praw słusznie nabytych a także niepogarszanie sytuacji w toku. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak, więc przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art.16 a u.ś.r., w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14.08.2013r., sygn. II SA/Łd 599/13, publ. CBOSA) Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. Tymczasem przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Takie działania nie dają pogodzić się z założeniem racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10.04.2013r., o sygn. II SA/Sz 830/13, publ. CBOSA) Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19.09.2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 (publ. CBOSA) "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (publ. CBOSA). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Przyjęcie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzednio podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W rozpatrywanym przypadku organy, w ocenie Sądu, w sposób nieuprawniony zawęziły pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ograniczając je wyłącznie do aktualnej czy też obecnej rezygnacji, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie można, bowiem abstrahować od faktu, że skarżącej uprzednio przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co w ocenie Sądu wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu sprawy stwierdzić należy, że interpretacja określonej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w odniesieniu do osób, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły lub mogły nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, winna być rozumiana w zgodzie z orzecznictwem wypracowanym do art. 17 u.ś.r. przed 1 stycznia 2013 r. Interpretacja ta jest zgodna z duchem orzeczenia TK z 5 grudnia 2013 r. K 27/13, uznającego niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. uznał, że wprowadzenie tychże regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 Ppsa. Organ ponownie dokona oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbada, czy strona skarżąca spełnia przesłanki wynikające z art. 16a u.ś.r. do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji.