II SA/Bk 821/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydatków wniesionych zastępczo za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 roku numer [...] Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] sierpnia 2021 r. znak [...], którą ustalono Z. C. kwotę wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę S. za pobyt jego babki S. C. w Domu Pomocy Społecznej w G.. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. C. została umieszczona w DPS w G. [...] października 2019 r. na mocy postanowienia sądu, a decyzją z [...] sierpnia 2019 r. ustalono wysokość ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt w DPS. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Burmistrz S. ustalił, że Z. C. powinien ponosić odpłatność za pobyt babki w DPS w kwocie 187, 20 zł w okresie od [...] października 2019 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na zmianę wysokości kosztów pobytu w DPS. Decyzją z [...] maja 2020 r. Burmistrz S. orzekł o zwolnieniu Z. C. z odpłatności za pobyt babki w DPS w okresie [...] października 2019 r. – [...] marca 2020 r. z uwagi na trudną sytuację rodzinną i finansową (dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał 300% kryterium dochodowego). Następnie toczyło się z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia Z. C. odpłatności za pobyt S. C. w DPS, w którym to postępowaniu decyzją z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz S. ustalił kwotę odpłatności w okresie od [...] kwietnia 2021 r. jako 175, 06 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło to rozstrzygnięcie decyzją z [...] lipca 2021 r. i umorzyło postępowanie z uwagi na to, że zostało ono wszczęte jako odrębne postępowanie o ustalenie odpłatności, podczas gdy należało wszcząć postępowanie o zmianę decyzji z [...] listopada 2019 r. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji z [...] listopada 2019 r., a następnie decyzją zmieniającą z [...] lipca 2021 r. ustalił tę odpłatność w kwocie 175, 06 zł za okres od [...] kwietnia 2021 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wyrokiem z 9 listopada 2021 r. w sprawie II SA/Bk 724/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę od decyzji Kolegium. Wyrok jest nieprawomocny. Burmistrz S. wszczął następnie z urzędu wobec Z. C. postępowanie w sprawie zwrotu opłaty zastępczo poniesionej przez Gminę S. za pobyt S. C. w DPS w G.. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. ustalił wysokość wydatków poniesionych zastępczo w kwocie 875, 30 zł i zobowiązał Z. C. do ich zwrotu. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 61 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.). Wyjaśnił, że wobec ostatecznego ustalenia wysokości opłaty, jaką strona powinna ponosić z tytułu pobytu babki w DPS (decyzją SKO w Ł. z [...] sierpnia 2021 r.) oraz nieuiszczenia tej opłaty, organ był zobowiązany wszcząć z urzędu przedmiotowe postępowanie i orzec jak w sentencji, bowiem uprawnia do tego regulacja art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Z. C., który ocenił decyzję jako krzywdzącą z uwagi na brak możliwości ponoszenia przez niego ustalonych opłat. Wskazał, że korzystał wcześniej ze zwolnienia z opłaty i okoliczności tego zwolnienia nadal istnieją, a jego sytuacja od pół roku się zmieniła. Dochody z ubiegłego roku nie uległy zmianie, natomiast o 50% wzrosły wydatki związane z utrzymaniem rodziny. Nie mógł więc uregulować należności. Zwrócił się z prośbą o zwolnienie go przez organ drugiej instancji z nałożonego obowiązku dokonania odpłatności za pobyt babki w DPS. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną w nim sformułowane. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium przeanalizowało sytuację materialną strony i wskazało, że miesięczny dochód rodziny wynosi 5 301, 27 zł netto, w tym dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 1 767, 09 zł – i jest wyższy niż 300% ustawowego kryterium dochodowego, które ustalone jest ustawowo na 1584 zł (528 x 300%). Zdaniem Kolegium, kwota dochodu pozostająca stronie po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (1767, 09 – 175,06 zł = 1592, 03 zł). Strona we wcześniejszym okresie [...] kwietnia 2020 r. – [...] marca 2021 r. korzystała ze zwolnienia z opłaty, bowiem jej miesięczny dochód netto wynosił 4 077, 21 zł, a zatem dochód na osobę w rodzinie wynosił 1359, 07 zł i był niższy niż 300% ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 1584 zł, co czyniło niemożliwym ponoszenie przez stronę odpłatności. Skargę na decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego Z. C. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz zakwestionował zobowiązanie do zwrotu opłaty w sytuacji, gdy korzystał wcześniej ze zwolnienia i jego przesłanki są nadal aktualne. Wyjaśnił, że koszt utrzymania jego trzyosobowej rodziny znacznie wzrósł i zamyka się kwotą równorzędną kwocie uzyskiwanego dochodu. Trudno to, w ocenie skarżącego, porównać z wysokimi kosztami utrzymania jednej osoby w DPS. Nie stać go na uiszczanie opłat za pobyt babki w DPS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej: u.p.s., zgodnie z którymi: (-) w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio; (-) należności, o których mowa w ust. 1 (tj. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń) podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji. Bezspornie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja ustalająca skarżącemu obowiązek ponoszenia opłat z tytułu pobytu jego babki w DPS (decyzja z [...] listopada 2019 r., zmieniona decyzją z [...] lipca 2021 r.). Opłat tych – za okres wskazany w zaskarżonej decyzji jako [...] kwietnia 2021 r.–[...] sierpnia 2021 r. - skarżący nie ponosił. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący był zwolniony z obowiązku odpłatności (decyzją z [...] maja 2020 r. za okres [...] października 2019 r. – [...] marca 2020 r.), jednak to zwolnienie obejmowało tylko pewien czas, a więc nie działało w sposób nieograniczony na przyszłość. Co do zasady więc skarżący jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS na podstawie art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 3 u.p.s. Od tej zasady istnieją jednak wyjątki. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko, zgodnie z którym wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Zaakceptować należy jako przekonujący ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zwrotu należności i odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem, w którego ramach konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej. Organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. żądanie zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę opłat stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy (vide np. wyroki w sprawach I OSK 520/21, a także II SA/Go 386/19, II SA/Gl 1072/19, II SA/Go 739/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za powyższym stanowiskiem przemawia przyjęta w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej zasada uproszczenia procedur oraz treść przepisu art. 100 ust. 1 u.p.s. wskazującego, iż w tych postępowaniach należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Tożsame stanowisko zajmuje orzecznictwo w sprawach zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. np. wyroki NSA w sprawach I OSK 5/20, I OSK 1896/07). Do odstąpienia od żądania zwrotu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., konieczne jest jednak złożenie wniosku. Jeśli taki wniosek formalnie nie zostanie złożony ani przez osobę zainteresowaną, ani przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości. W kontrolowanej sprawie ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu przed Kolegium skarżący nie został pouczony o uprawnieniu, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. przysługującym również na etapie żądania zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę. Pouczenie to w świetle zasad i celów pomocy społecznej, w powiązaniu z zasadami określonymi w art. 9 i art. 11 K.p.a., należało uznać za konieczne. Brak tego pouczenia stanowił istotne ograniczenie praw procesowych i materialnych skarżącego. Niezależnie od braku ww. pouczenia, skarżący wprost w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł o zwolnienie go z nałożonego obowiązku odpłatności. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, organ odwoławczy powinien był uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, aby łącznie z ustaleniem istnienia obowiązku odpłatności (w tym przedmiocie zostało wszczęte postępowanie), doszło do zbadania i orzeczenia o okolicznościach mogących stanowić podstawę do zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Wymagała tego zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w dwóch merytorycznych instancjach administracyjnych. Tymczasem w sprawie niniejszej utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej spowodowało, że organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę nie pouczając strony o możliwości złożenia wniosku o zwolnienie z odpłatności na zasadzie art. 104 ust. 4 u.p.s., w związku z czym przesłanki zwolnienia w ogóle nie były przedmiotem oceny przez organ pierwszej instancji. Niezależnie od tego, Kolegium rozważyło fragmentarycznie przesłanki zwolnienia (vide rozważania o dochodzie skarżącego, i tylko o dochodzie, z pominięciem pozostałych okoliczności warunkujących ewentualne zwolnienie bądź odmowę zwolnienia) – ustosunkowując się faktycznie na etapie odwoławczym po raz pierwszy do wniosku o zwolnienie, który powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Doszło więc do naruszenia art. 100 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 9 K.p.a. (niepoinformowanie o prawie do złożenia wniosku o zwolnienie), naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności związanych z orzeczeniem o obowiązku odpłatności, w szczególności obowiązku wyczerpującego rozważenia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności. Stan faktyczny sprawy (aktualna sytuacja skarżącego rodzinna, finansowa) nie został bowiem należycie zbadany i oceniony. Wyłącznie porównanie wysokości dochodów wcześniejszych z aktualnie uzyskiwanymi, w sytuacji gdy skarżący zwraca uwagę na znaczny wzrost kosztów utrzymania, jest niewystarczające dla uznania, że zrealizowano obowiązki dowodowe z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 a także art. 107 § 3 K.p.a. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.).