II SA/Bk 826/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "B. P." Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącej "B. P." Sp. z o.o. w C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł., na podstawie art. 20, 105 § 1 kpa, art. 129 ust. 1 oraz 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 15 d ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, § 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 października 2009 r. w sprawie wyznaczenia naczelników urzędów celnych właściwych do dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz określenia obszarów ich właściwości miejscowej, umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu, eksploatowanego przez B. P. Sp. z o.o. w C., zostało wszczęte z urzędu, na podstawie opinii technicznej z dnia 27 lutego 2008 r., zawierającej zapisy mogące świadczyć, że automat umożliwia grę za stawkę wyższą niż dopuszczalna, określona w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić przepisy dotyczące rejestracji automatów i urządzeń do gier o niskich wygranych zawarte w § 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Następnie powołując się na § 10 ust. 1 tegoż rozporządzenia wskazał, że w przedmiotowej sprawie czynność poświadczenia rejestracji kontrolowanego automatu została wykonana w dniu 28 marca 2008 r. W myśl zaś ust. 4 § 10 rozporządzenia poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a, i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie organu z przywołanych przepisów wprost wynika, że warunkiem koniecznym poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych jest decyzja zezwalająca na prowadzenie i urządzanie działalności w zakresie gier. W przedmiotowej sprawie poświadczenie rejestracji kontrolowanego automatu utraciło ważność w dniu 10 lutego 2011 r. wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie przez Spółkę działalności w zakresie gier – decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lutego 2005 r. Na podstawie powyższych okoliczności organ stwierdził, że skutkiem utraty poświadczenia rejestracji przedmiotowego automatu, co nastąpiło wraz z wygaśnięciem zezwolenia, w oparciu o które dokonano jego rejestracji jest bezprzedmiotowość toczącego się w tym zakresie postępowania, a w związku z tym konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. P. Sp. z o.o. w C. od powyższej decyzji, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która w art. 129 ust. 1 zastrzegła, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy prowadzona jest do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych. Następnie organ stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wydając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie cofnięcie rejestracji kontrolowanego automatu, dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż z mocy prawa poświadczenie rejestracji straciło ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier, w oparciu o które zostało dokonane poświadczenie rejestracji. Prowadzone postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe, gdyż nie można cofnąć poświadczenia rejestracji automatu, które już wcześniej straciło ważność z mocy prawa. Końcowo organ wyjaśnił, że wygaśnięcie zezwolenia, którego posiadanie było niezbędne do zarejestrowania automatu skutkuje niemożnością jego dalszej eksploatacji i użytkowania, ponieważ poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję B. P. Sp. z o.o. w C. podniosła, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia do ustawy o grach i zakładach wzajemnych, przyjmując że w efekcie wygaśnięcia zezwolenie wygasło poświadczenie rejestracji automatu. W ocenie skarżącej poświadczenie rejestracji przedmiotowego automatu wygaśnie dopiero z chwilą upływu 6-letniego terminu, na jaki Minister Finansów zarejestrował ten automat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 498/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółki na ww. decyzję z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie organów obu instancji podjęte w kontrolowanej sprawie jest prawidłowe. Skutkiem bowiem wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, co w niniejszej sprawie nastąpiło 10 lutego 2011 r. jest – zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. – utrata ważności poświadczenia rejestracji kontrolowanego automatu, a tym samym bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu. Sąd nie podzielił przy tym twierdzenia skarżącej, że poświadczenie rejestracji automatu jest ważne i obowiązuje przez 6 lat. Wprawdzie § 10 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że poświadczenia rejestracji dokonuje się na sześć lat, ale wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 4, który stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Stąd zaistnienie powyższych okoliczności spowodowało obowiązek umorzenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, co też organy uczyniły. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem Sądu, B. P. Spółka z o.o. w C. wywiodła skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 580/12 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnej sprawie doszło do naruszenia § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, skutkującą uznaniem, że wskutek utraty ważności poświadczenia rejestracji, prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd przywołał utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że stwierdzenie ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej. Ponadto zauważono, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier. Poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia, "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma zatem racjonalnych podstaw, aby uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następowała w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia, w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 omawianego uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto stanowisko autora skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 kpa, gdyż wobec brzmienia art. 8 ustawy o grach hazardowych, w niniejszym postępowaniu organy winne stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Jednakże uchybienie to oceniono jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem przepisy Ordynacji podatkowej zawierają zbieżne z kpa uregulowania dotyczące umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 2 marca 2010 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II GSK 580/12 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 498/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu wskazać należy, iż wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, iż ocena prawna wyrażona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r. sprowadzała się generalnie do tego, że zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i sąd administracyjny przy ocenie stanu faktycznego dokonały błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że wskutek utraty ważności poświadczenia rejestracji, prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych na podstawie § 14 ust. 5 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. a następnie, wobec powzięcia informacji o wygaśnięciu w dniu 10 lutego 2011 r. zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. na urządzanie i prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego uznał, że wraz z wygaśnięciem tego zezwolenia straciło ważność poświadczenie rejestracji przedmiotowego automatu. Powyższy pogląd zaakceptował Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę sąd administracyjny w składzie obecnym stwierdza, że organy błędnie uznały, że wygaśniecie zezwolenia spowodowało z mocy prawa, tj. z mocy § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. utratę ważności poświadczenia rejestracji. Jak wskazał NSA utrata ważności poświadczenia rejestracji nie następuje z mocy prawa, ale wymagana jest w tym względzie decyzja. Decyzja ta stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Co więcej organ powinien stwierdzić utratę "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jej zwrotu nie tylko wtedy, gdy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), ale i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne. W obu przypadkach właściwą forma działania organu jest decyzja administracyjna. Konsekwentnie za nietrafne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skutkującego jego umorzeniem z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazane uchybienia uniemożliwiły natomiast Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka na obecnym etapie postępowania byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06). Z tych też względów sprawa winna wrócić na etap postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zwrócić również uwagę, iż ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 14 lipca 2011 r., wprowadzono do ustawy o grach hazardowych procedurę weryfikacji dotychczasowych rejestracji automatów do gier o niskich wygranych. Ze wskazanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że podstawą cofnięcia rejestracji automatu może być wyłącznie dowód w postaci badania sprawdzającego przeprowadzonego przez upoważnioną jednostkę badającą, potwierdzający, iż zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Konsekwencją uchylenia zaskarżonych decyzji było stwierdzenie, że te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej, stanowiących wysokość wniesionego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.