II SA/Bk 827/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]08.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]września 2013 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Starszego Specjalistę w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] lipca 2013 r. K. P. wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem Z. P. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił przyznania ww. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem. Powodem odmowy przyznania świadczenia było to, że nie jest spełniony wymóg art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) do przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż faktycznie ww. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy trwało do [...] grudnia 2011 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki została stwierdzona od dnia [...] grudnia 2012 r. K. P. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Wskazał, iż jego zdaniem spełnił wszystkie warunki do otrzymania specjalnego zasiłku, a odmówiono go tylko ze względu na to, że jest bezrobotny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło podstawę materialnoprawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie, z przytoczeniem pełnej treści przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto wskazano, że przesłanką pozytywną otrzymania wnioskowanego świadczenia jest spełnienie również kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Następnie na podstawie akt sprawy ustalono, że zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z. P. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...]02.2013 r. oraz za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...]02.2012 r. do [...]04.2015 r. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 438,05 zł i nie przekracza kryterium określonego w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tj. 623 zł. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy trwało do [...] grudnia 2011 r. w związku z wykonywaniem pracy określonej umową o dzieło i nie miało żadnego związku z podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Powyższe ustalenia świadczą zdaniem organu odwoławczego, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wyjaśnił, że ustawodawca w nowym świadczeniu opiekuńczym zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby nie podejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zrekompensowanie utraconego dochodu osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Konieczne jest więc ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Musi istnieć związek między rezygnacja z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie zrezygnował z jakiegokolwiek zatrudnienia lub z wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania postanowiło zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, K. P. złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie decyzji podjętych w obu instancjach. Skarżący jeszcze raz podkreślił, iż spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki, a ustawa nie zabrania osobie bezrobotnej otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od dnia 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Przepis w tym brzemieniu nie określał natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak to miało miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego wcześniej w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.). W przedmiotowej sprawie spór powstały między skarżącym, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organy stwierdziły, bowiem, że jest spełnione kryterium dochodowe do przyznania tego świadczenia. Sąd zauważa również, że organy nie kwestionowały, iż skarżący sprawuje opiekę nad swoim ojcem Z. P. W skardze do Sądu skarżący podniósł, iż spełnił wszystkie przesłanki do uzyskania tego zasiłku. W ocenie Sądu dla oceny uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie miała również Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji była faktycznie "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., jak również te które ubiegają się o nie na nowych zasadach mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie zatem organ II instancji nie poczynił rzetelnych i wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Świadczy to o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia. Ocena przesłanek przyznania świadczenia powinna być w takim przypadku przeprowadzona w sposób szczególnie wnikliwy oraz odnoszący się do również do zarzutów skarżącego dotyczących posiadanego statusu bezrobotnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).