II SA/Bk 843/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku - oddala skargę.- II SA/Bk 843/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące inwestycji na działce nr [...] w miejscowości K. gmina P. Ustalono, że inwestor – K. B. przystąpił do realizacji na tej działce decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2009 r. obejmującego budowę budynku składowego oraz silosu na kiszonkę, jednak obiekty realizuje z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia m.in. w zakresie odległości i powierzchni obiektów oraz wykonał dodatkowo mur oporowy. W trakcie postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i 5 prawa budowlanego wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nakazano przedłożenie oceny technicznej muru oporowego, natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego obejmującego wskazanie sposobu zabezpieczenia gruntu przed zanieczyszczeniami z silosu. Po przedłożeniu przedmiotowego projektu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 36 "a" ust. 2 prawa budowlanego uchylono udzielone pozwolenie na budowę, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4, ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zatwierdzono zamienny projekt budowlany, udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązano do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. W dniach 22 maja 2012 r. i 24 lipca 2012 r. przeprowadzono kontrole na działce nr [...] w K. mające na celu ustalenie, czy inwestor użytkuje obiekt przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, bowiem stwierdzono, że o takie nie wystąpił. Ustalono podczas obydwu kontroli, że budynek składowy jest użytkowany jako budynek inwentarski (przetrzymywane są w nim zwierzęta hodowlane). Nadto K. B. oświadczył, że przekazał działkę i budynki synowi C. B., który zamierza wybudować nowy obiekt inwentarski i uzyskał już decyzję środowiskową. W momencie zakończenia budowy przeniesie do niego zwierzęta. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 "f" ust. 1 -3 i art. 59 "g" ust. 1 – 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymierzył inwestorowi K. B. karę pieniężną z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku składowego na działce nr [...] w K. gm. P. w wysokości 5.000 zł oraz zobowiązał go do wpłacenia powyższej kwoty w terminie 7 dni od daty wydania przedmiotowego postanowienia. Organ wskazał, że bezspornie ustalono fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do którego uzyskania inwestor został zobowiązany decyzją o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzielającą pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Karę wyliczono na podstawie art. 59 "f" ust. 2 prawa budowlanego podwyższając dziesięciokrotnie stawkę opłaty, przyjmując pierwszą kategorię obiektu oraz pierwszą kategorię współczynnika wielkości obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. B. Główna argumentacja strony, przy wykorzystaniu której kwestionuje ona postanowienie nakładające karę, sprowadza się do wskazania, że obiekty podobne wybudowanemu, z takim jak wykonano nachyleniem dachu, lepiej zabezpieczają konstrukcję przed warunkami atmosferycznymi i są powszechnie stosowane. Wskazał też, że nie powinien być karany za samowolne przystąpienie do użytkowania, bowiem nie jest winny nieprawidłowym ustaleniom w tym zakresie zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego o nałożeniu kary pieniężnej. Organ ustalił, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji, że inwestor mimo obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu – użytkuje go bez uzyskania tego pozwolenia (nie wystąpił o nie do dnia kontroli w dniu 22 maja 2012 r.). W trakcie kontroli okazało się, że stan ten trwa od marca 2012 r., przy czym jedna część obiektu jest wykorzystywana jako składowa, druga jako inwentarska. Mimo pouczenia inwestora podczas pierwszej kontroli w dniu 22 maja 2012 r. o konieczności zaprzestania użytkowania obiektu pod groźbą nałożenia kary, inwestor nie wyeliminował bezprawnego stanu faktycznego do dnia drugiej kontroli, stąd też nałożenie przedmiotowej kary było uzasadnione. Również, zdaniem organu odwoławczego, wysokość kary odpowiada przepisom prawa tj. art. 57 ust. 7, art. 55 pkt 2 i art. 59 "f" ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie kary kwestie dotyczące nachylenia dachu, bowiem należało je ustalać przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego K. B. Wywodził, jak w odwołaniu, że tuż po ukończeniu obiektu złożył odpowiednie dokumenty w nadzorze budowlanym, lecz nie uzyskał stosownych rozstrzygnięć, bowiem zarzucono mu wykonanie nieprawidłowego spadku dachu (niezgodnie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Złożył zatem wniosek o wprowadzenie w planie zmian umożliwiających wykonywanie tego typu obiektów w sposób racjonalny i dostosowany do panujących na tym terenie warunków atmosferycznych (w zakresie kąta nachylenia dachu). Wyraził brak zgody na ukaranie go na podstawie przepisów, które są jego zdaniem nieracjonalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organy nadzoru budowlanego stan faktyczny ustaliły w prawidłowy, niebudzący wątpliwości sposób. Wynika z niego, że w postępowaniu legalizacyjnym - toczącym się wobec istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę budynku składowego oraz silosu na kiszonkę z dnia 31 marca 2009 r. - po złożeniu projektu zamiennego przez K. B., zatwierdzono tenże projekt budowlany udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, przy czym wyżej wymienionego zobowiązano do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do użytkowania. Odbiór decyzji w tym przedmiocie K. B. pokwitował w dniu 20 sierpnia 2009 r. Przeprowadzone kontrole w dniach: 22 maja 2012 r. i 24 lipca 2012 r. potwierdziły fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W części budynku składowane było siano, w drugiej części przetrzymywane były zwierzęta gospodarskie, co uwidoczniono w protokole kontroli oraz w dokumentacji fotograficznej. Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zgodnie z linią orzeczniczą, należy rozumieć rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części. Jak wskazuje się, przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić jako trwające użytkowanie (vide wyroki NSA, obydwa z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawach II OSK 2087/10 i II OSK 2088/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Stosownie do treści art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zatem obligatoryjnym skutkiem przystąpienia do użytkowania bez realizacji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (w sprawie niniejszej na podstawie art. 55 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem inwestor został do tego zobowiązany w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 51 ust. 4) - jest nałożenie przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że nie jest to uznaniowa decyzja organu, a skutek wynikający z przepisu prawa. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela linię orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, iż stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 prawa budowlanego organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem niezależna od stopnia zawinienia kara administracyjna, nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 prawa budowlanego nie pozwala na miarkowanie wymierzonej kary (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r., IV SA/Po 528/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 sierpnia 2011 r., II SA/Go 509/11, wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., II OSK 838/10 – dostępne w CBOSA ). W myśl art. 57 f ust. 1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)." W ustępie 2 tego przepisu wskazuje się, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Uwzględniając powyższe regulacje prawne, w kontekście ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, skład orzekający stwierdza, że organ II instancji, tak jak i organ I instancji, prawidłowo obliczył wysokość kary. Przyjął, według regulacji zawartych w załączniku do prawa budowlanego, że dla spornego obiektu (kategoria II – budynki służące gospodarce rolnej, takie jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe) obowiązuje współczynnik kategorii obiektu 1. i współczynnik wielkości obiektu 1. Zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego dziesięciokrotnie podwyższył stawkę opłaty, co spowodowało ustalenie kary w wysokości 5.000 zł. Organ nie mógł brać pod uwagę podnoszonych przez skarżącego okoliczności co do przyczyny przystąpienia do użytkowania bez uzyskania pozwolenia. Jak wyżej zauważono, karę wymierza się niezależnie od stopnia zawinienia inwestora, jest ona bowiem konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów, rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest też konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 764/10, cytowany wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 528/11, obydwa dostępne w CBOSA). Zdaniem sądu kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". Nadto wskazane unormowanie ustawowe cechuje z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej zaś – surowość – wobec sprawców samowoli. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie P 19/06 (OTK-A 2007, nr 1, poz. 2) orzekł, że przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – jest zgodny z Konstytucją RP (z jej art. 10 w związku z art. 2). Adresatem wskazanych przepisów jest zawsze inwestor (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 204/11, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2169/10, CBOSA), dlatego nie ma w sprawie niniejszej żadnego znaczenia oświadczenie skarżącego złożone podczas kontroli w dniu 22 maja 2012 r., że działka wraz z budynkiem została przekazana synowi, który ma inne plany jej zagospodarowania. Uprawnienia właścicielskie nie są tożsame z pojęciem inwestora w rozumieniu art. 57 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 5 prawa budowlanego. Skoro więc inwestorem jest K. B., to też on jest odpowiedzialny za przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić nadto trzeba, że nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanych rozstrzygnięć zarzuty dotyczące nieracjonalnego ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów obowiązujących dla budynków inwentarskich, bowiem kwestia ta nie pozostaje w merytorycznym związku z nielegalnym przystąpieniem do użytkowania. Jeśli skarżący nie zgadza się z ustaleniami planu, może wnosić o jego zmianę. Jak wyżej wyłożono – o nałożeniu kary nie decyduje wina lub jej brak po stronie inwestora, a wyłącznie fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia. Reasumując skład orzekający w sprawie niniejszej ocenił zaskarżone postanowienie jako nienaruszające prawa, co prowadziło do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.