II SA/Bk 854/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. wniosków R. i Cz. K. oraz A. S.-F. i J. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skarg Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w B. oraz Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie R. i Cz. K. oraz A. S.-F. i J. K. W dniu 12 września 2012 r. R. i Cz. K. złożyli wniosek o dopuszczenie, na podstawie art. 33 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu w sprawie ze skargi Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. i Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. W uzasadnieniu wniosku podali, że są mieszkańcami województwa podlaskiego i wieloletnimi pacjentami Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc. Wnioskodawcy podnieśli, że nie zgadzają się z przedmiotową uchwałą, bowiem jej wykonanie doprowadzi do faktycznej likwidacji tego Zakładu Opieki Zdrowotnej i leczenia chorób płuc i gruźlicy. Uchwała dotyczy wszystkich mieszkańców województwa podlaskiego, którzy często korzystają z leczenia w zakresie gruźlicy i chorób płuc. Zdaniem wnioskujących leczenie to powinno być kontynuowane i wręcz rozszerzone chociażby ze względu na położenie przygraniczne powodujące narażenie na występowanie gruźlicy wieloleoopornej i innych chorób mogących być przeniesionych z krajów sąsiednich, np. z Białorusi. Podano, że Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc jest fachowym zakładem, niedawno wyremontowanym i wyposażonym w sprzęt medyczny. W związku z tym powinien dalej funkcjonować jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, leczący gruźlicę i choroby płuc i prowadzący profilaktykę tych chorób, gdyż posiada ambulans rtg i inny sprzęt medyczny. Takie same wnioski w dniu 13 września 2012 r. złożyły A. S. – F. i J. K. Uzasadnienie tych wniosków stanowi powtórzenie in extenso treści uzasadnienia wniosku R. i Cz. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Powyższa regulacja wprowadza, możliwość udziału innych podmiotów jako uczestników postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem administracji. Ustawodawca uczestników tych podzielił na dwie kategorie. Do pierwszej zakwalifikował osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, gdy wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Osoby te mają status uczestników z mocy prawa, a więc nie muszą podejmować żadnych czynności dla jego otrzymania – art. 33 § 1 p.p.s.a. Inaczej rzecz się ma w przypadku drugiej kategorii uczestników, tj. osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Uzyskanie tego statusu ustawodawca uzależnił od stosownej aktywności osoby ubiegającej się o niego, tj. złożenia do sądu odpowiedniego wniosku ze stosowną argumentacją na jego poparcie (art. 46 § 1 pkt 3 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a.), który następnie zostanie zweryfikowany przez Sąd, a co znajdzie swój formalny wyraz w postanowieniu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia tej osoby do udziału w toczącym się postępowaniu. W celu weryfikacji tego wniosku koniecznym jest ustalenie posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (vide: postanowienie NSA z 4 października 2011 r., II OZ 872/11, Lex nr 965254, postanowienie z 13 września 2011 r., II OZ 144/11, Lex nr 965232). W ocenie Sądu wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Połączenie Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. zostało dokonane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może być dokonane przez przeniesienie całego mienia co najmniej jednego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (przejmowanego) na inny samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (przejmujący) – tzw. łączenie się przez przejęcie. Z kolei przepis art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że podmioty tworzące samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą dokonać połączenia tych zakładów w drodze porozumienia - w przypadku zakładów mających różne podmioty tworzące. Połączenie się przez przejęcie polega na tym, że przejmujący SPZOZ zachowuje swój dotychczasowy samodzielny byt prawny. Traci go natomiast SPZOZ przejmowany. Wiąże się to z przeniesieniem całego mienia SPZOZ-u przejmowanego na SPZOZ przejmujący. Przejmujący SPZOZ wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem był SPZOZ przejmowany, bez względu na charakter prawny tych stosunków – następuje tzw. sukcesja generalna. Oznacza to, że przejmujący SPZOZ przejmuje także zobowiązania przejmowanego SPZOZ-u. Z przejęciem tym wiąże się także przejęcie pracowników oraz zadań przejmowanego SPZOZ-u. Z treści porozumienia dotyczącego połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. wynika, że celem połączenia jest zapewnienie mieszkańcom województwa podlaskiego świadczeń zdrowotnych na najwyższym poziomie jakości i dostępności, jak również poprawa warunków do kształcenia studentów UM w B. W wyniku połączenia Uniwersytecki Szpital Kliniczny w B. przejmuje: uprawnienia i obowiązki podmiotu, który utworzył szpitale przejmowane, tj. województwa, mienie obu szpitali, zobowiązania województwa wynikające z umów o udzielenie dotacji zawartych z przejmowanymi szpitalami. Województwo zobowiązało się do przeniesienia na rzecz Uniwersytetu własności nieruchomości położonej w B. przy ul. Ż., pozostającej w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. w formie darowizny albo sprzedaży z bonifikatą w maksymalnie dopuszczalnej obowiązującej przepisami prawa wysokości, w terminie do 31 grudnia 2011 r. oraz do nieodpłatnego użyczenia, na okres 5 lat po zakończeniu realizacji projektów UE, nieruchomości położonej przy ul. W. w celu prowadzenia działalności przejmowanego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w B. Jednocześnie Uniwersytet zobowiązał się do: - dokonania wszelkich starań w celu pozyskania środków inwestycyjnych i stworzenia warunków do opróżnienia nieruchomości położonej przy ul. W., - uzyskania tytułu inwestycyjnego do utworzenia Kliniki Intensywnej Terapii oraz Kliniki Toksykologii i zatruć oraz rozszerzenia bazy łóżkowej, diagnostycznej i ambulatoryjnej Kliniki Chorób Płuc i Gruźlicy na bazie nieruchomości położonej w B. przy ul. Ż., - dalszej modernizacji obecnej bazy szpitalnej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. w B. w celu rozszerzenia zakresu świadczeń zdrowotnych o profilu zakaźnym i podniesienia jakości tych świadczeń. Z zapisów porozumienia, wbrew temu co wywodzą wnioskodawcy, nie wynika aby wykonanie zaskarżonej uchwały doprowadziło do likwidacji leczenia chorób płuc i gruźlicy na terenie województwa podlaskiego. Leczenie w powyższym zakresie ma być rozszerzone o bazę łóżkową, diagnostyczną i ambulatoryjną. Fakt, że rozszerzenie zakresu tego leczenia ma nastąpić na bazie nieruchomości przy ul. Ż. a nie w dotychczasowej siedzibie Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc przy ul. W. nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego wnioskodawców. Z konstytucyjnego prawa do powszechnej ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji) nie wynika bowiem roszczenie o leczenie w konkretnym szpitalu. Reasumując stwierdzić należy, że w wyniku wykonania zaskarżonej uchwały nie zostanie naruszony interes prawny wnioskodawców, albowiem leczenie w zakresie chorób płuc i gruźlicy nie tylko będzie kontynuowane ale również ma być rozszerzone. Tym samym ochrona zdrowia wnioskodawców w tym zakresie będzie zagwarantowana. Natomiast fakt, że leczenie to będzie kontynuowane w innym budynku świadczyć może tylko i wyłącznie o interesie faktycznym wnioskodawców. Wnioski nie podlegały uwzględnieniu nie tylko z tego powodu, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego. Dodatkową okolicznością skutkująca nieuwzględnieniem wniosków było to, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym odwołuje się do pojęcia postępowania administracyjnego. Dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. "Postępowanie administracyjne", jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. (vide: postanowienia NSA: z 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11, Lex nr 1082094, z 16 grudnia 2008 r., II OZ 1310/08, Lex nr 532339, z 15 lutego 2008 r., II OZ 102/08, Lex nr 1043443). Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawcy, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.) drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 90 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.w. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów województwa, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżących i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 90 ust. 1 u.s.w. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Na koniec podnieść należy argument natury fiskalnej. Wbrew regulacji art. 214 § 1 p.p.s.a. osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący te koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu (tak też WSA w Krakowie w postanowieniu z 12 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 144/10, Lex nr 665320). W związku z powyższym na podstawie art. 33 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmówiono dopuszczenia wnioskodawców do udziału w sprawie.