II SA/Bk 869/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2017 roku znak [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2017 r. nr: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...].11.2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie H. gm. Z. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...].08.2017 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w B. R. L. wniosła o wszczęcie postepowania administracyjnego w sprawie klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] H. gmina Z. Wniosek ten umotywowała rzeczywistym rolnym zagospodarowaniem ww. działki, stanowiącej jej własność. Do wniosku załączyła decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...].01.2017 r. nr [...] zezwalającą na zmianę lasu na użytek rolny w ww. działce. Decyzją z dnia [...].09.2017 r. nr [...]Starosta Powiatu B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...], położonej w obrębie H., gmina Z. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że grunty w ww. działce, wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków jako las, objęte są decyzją określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej, znajdującą oparcie w inwentaryzacji stanu lasu obrębu H. gm. Z. obowiązującej od dnia [...].01.2009 r. do [...].12.2018 r. oraz wydaną na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. 2017 poz. 788 ze zm). W ocenie Starosty Powiatu B. ww. decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej spełnia tą samą funkcję co uproszczony plan urządzania lasu i zastępuje go w odniesieniu do lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha. Organ I instancji powołując się na art. 20 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na art. 20 ust. 2 ww. ustawy o lasach, wskazał, że w ewidencji gruntów uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzania lasu dotyczące granic i powierzchni lasu, co w świetle przytoczonego przez organ I instancji orzecznictwa sądowoadministracyjnego ogranicza obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów oraz zabrania dokonywania tych zmian wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu lub decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. Przeprowadzenie klasyfikacji gruntów zgodnie z wnioskiem strony byłoby zatem sprzeczne z powyżej przytoczonymi przepisami. Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. L. Zaskarżoną decyzją z dnia 08.11.2017 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez Starostę Powiatu B. oraz przytoczoną na jego poparcie argumentację. Dodatkowo wskazał, że do czasu kiedy w planie urządzania lasu/decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej, nie zostanie dokonana zmiana, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do dokonania zmian nie odpowiadających ustaleniom ww. planu/decyzji. Powołał się przy tym na art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, wskazując, że dla ewidencji gruntów i budynków, przy ustaleniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las" wiążące znaczenie mają ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące ich granic i powierzchni. Przepis ten organ odwoławczy uznał za nadrzędny w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględnienia i wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, wskazując na brzmienie art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie organu II instancji, wedle ww. przepisów, przesądzające znaczenie dla wpisów w ewidencji, w przypadku gruntów stanowiących las, w rozumieniu ustawy o lasach, stanowią dokumenty wydane w oparciu o tą ustawę, czyli w niniejszej sprawie decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej, przesądzająca o treści wpisów w ewidencji gruntów. Skargę na ww. decyzję do tut. Sądu administracyjnego, złożyła R. L. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazała, że w ewidencji gruntów figurują lasy, dla których nie zostały sporządzone plany urządzania lasów oraz, że obowiązujący planu lasu, może zostać zmodyfikowany, o czym świadczy art. 13 ustawy o lasach, dopuszczający zmianę lasu na użytek rolny oraz możliwość sporządzenia, na gruncie tej ustawy, aneksu do planu urządzenia lasu, a także przepisy ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulujące tryb wyłączania lasów z produkcji leśnej. Skarżąca podniosła także, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nie zawiera normy nadrzędnej wobec Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego podstawę prowadzenia ewidencji gruntów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o oddalanie skargi jako bezzasadnej podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna w takim zakresie, w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. U podłoża takiego rozstrzygnięcia legły z kolei naruszenia procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy obu instancji. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W przypadku gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części uwzględniając skargę (vide art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wedle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co w niniejszej sprawie umożliwiło uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie H., gmina Z., a stanowiącej własność Skarżącej – R. L. Zgodnie z art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz,. 2101 ze zm. – dalej: p.g.i.k.) przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Na zasadzie art. 20 ust. 3 p.g.i.k. gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Jest ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012, poz. 1246). W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. informacje dotyczące gruntów – w tym rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych są objęte ewidencją gruntów i budynków, przez którą rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (vide art. 2 pkt 8 p.g.i.k.). Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (vide art. 20 ust. 3a p.g.i.k.). Z kolei na zasadzie art. 22 ust. 1 p.g.i.k. zarówno ewidencję gruntów i budynków, jak i gleboznawczą klasyfikację gruntów, prowadzą starostowie. Treść § 3 powołanego wyżej rozporządzenia wskazuje, że klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji (lub innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków). O ile § 4 ww. rozporządzenia zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, to brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny zgodności z prawem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na wniosek Skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że wydając decyzję odmowną organ I instancji z jednej strony sformułował rozstrzygnięcie w sposób sugerujący zastosowanie art. 61a k.p.a. nakazującego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być ono wszczęte, z drugiej zaś jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia powołał art. 104 k.p.a. obligujący organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji o ile przepisy k.p.a. nie stanowią inaczej. Dodatkowo też w podstawie rozstrzygnięcia wymienił m.in. § 5 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia, stanowiący, że przeprowadzenie klasyfikacji gruntów obejmuje finalnie wydanie decyzji o ustaleniu tej klasyfikacji. Z punktu widzenia odbiorcy przedmiotowego aktu prawnego, powyższe działanie budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy akt ten należy rozumieć jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego, czy jako decyzję odmawiającą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przedmiotowej kwestii w żaden sposób nie wyjaśnia uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z jednej bowiem strony z jego treści wynika, że w sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego, z drugiej zaś organ formułuje w nim wnioski i oceny zdające się dotyczyć istoty żądania tj. rozstrzygnięcia czy możliwa jest zmiana danych ewidencyjnych w zakresie oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym H. gmina Z. z leśnego na rolny. Mając na uwadze fakt, że w sprawie niniejszej nie zawiadomiono Wnioskodawczyni o wszczęciu postępowania klasyfikacyjnego (stosownie do art. 61 § 4 k.p.a.) oraz, że zawarte w sentencji rozstrzygnięcia sformułowanie wskazuje wprost na odmowę wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego (co prawda w wadliwej formie prawnej), stwierdzić należało, że u jego podstaw legło brzmienie art. 61a k.p.a. Wniosek ten wydaje się właściwy tym bardziej, że do czasu wejścia w życie nowelizacji procedury administracyjnej dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – tj. do dnia 11 kwietnia 2011 r., procedura ta nie przewidywała jakiejkolwiek podstawy prawnej uprawniającej do podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia/odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zastosowanie znajdował art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ I instancji zredagował wydane przez siebie rozstrzygnięcie w sposób "odmawiający wszczęcia postępowania", zasadny jest wniosek, że kierował się on przesłankami z art. 61a k.p.a., z których pierwszą jest wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną postępowania, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Dokonanie oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie którejkolwiek z nich, wymagało z kolei od organu przeprowadzenia wstępnych czynności wyjaśniających, prowadzących do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości wniosku, o braku podstaw jego wszczęcia. Proces winien z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu, a co z tym się wiąże – w wydanym w tym trybie rozstrzygnięciu organ nie może formułować wniosków oraz ocen dotyczących istoty żądania. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania winna być zakończona aktem formalnym, a nie merytorycznym, bowiem organ, nie prowadzi wówczas postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co meritum (por. m.in.: wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2012 r., II SA/Go 695/12, LEX nr 1248989). Zadaniem organu administracji jest wówczas wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji zabrakło rozważań dotyczących przyczyn, dla których w istocie odmówiono wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zamiast tego organ skupił się na argumentacji merytorycznej, zmierzającej poniekąd do negatywnego rozpatrzenia zgłoszonego przez Wnioskodawczynię żądania, powołując się przy tym na potencjalną sprzeczność dokonania wnioskowanej klasyfikacji gruntów z przepisami p.g.i.k. oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. 2017, poz. 788 ze zm) i wydanej, na podstawie jej art. 19 ust. 3, decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. Organ odwoławczy, z kolei, z jednej strony podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji, z drugiej zaś uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Skarżącej, co w sposób istotny przeczy sentencji utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia oraz powoduje jego wewnętrzną niespójność. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko dyspozycji art. 61a k.p.a., ale również zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 7 i 8 k.p.a.), których uszczegółowieniem są - również naruszone - normy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zawierające zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnioną dopiero po analizie wszystkich zebranych dowodów. Naruszenia wspomnianych przepisów proceduralnych dopuścił się również organ II instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym wspomniana zasada zaufania obywateli do organów państwa dotyczy tak postępowania pierwszo-instancyjnego, jak i odwoławczego oraz wymaga wydania rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, będą czytelne dla strony. Wymóg ten wynika expressis verbis z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym badaniu sprawy przez organ II instancji, którego to wymogu organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie nie dochował. Pomimo bowiem braku odniesienia się przez organ I instancji do przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie oraz ewidentnego sformułowania merytorycznych ocen żądania Skarżącej, organ odwoławczy powyższych wadliwości nie dostrzegł, doprowadzając do ich powielenia wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt FI SA 420/98, nie publik.). Abstrahując od wadliwości proceduralnych, uzasadniających uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji, należy zwrócić uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak jest zarówno decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej dla gruntów na działce należącej do Skarżącej, jak i aktualnej inwentaryzacji stanu lasu obrębu H. w gminie Z., w oparciu o którą rzeczona decyzja miała zostać wydana. Co więcej organy nie poczyniły żadnych działań zmierzających do skonkretyzowania informacji uzyskanej od Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Środowiska, Rozwoju Obszarów Wiejskich i Promocji Starostwa Powiatowego w B., co do istnienia ww. dokumentacji. Tym samym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w żaden sposób nie da się ustalić tego czy faktycznie grunty na przedmiotowej działce są objęte obowiązującą decyzją określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej oraz inwentaryzacją stanu lasów. W tym zakresie obie decyzje opierają się na twierdzeniach, które nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organy obu instancji winny mieć na względzie uwagi poczynione w treści niniejszego uzasadnienia, w szczególności zaś te tyczące się konieczności dokonania wstępnej analizy zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 61a k.p.a. W przypadku zaś stwierdzenia którejkolwiek z nich, wydane na podstawie ww. przepisu (w należytej formie prawnej) rozstrzygnięcie, winno zawierać uzasadnienie nie wykraczające poza wnioski płynące z owej wstępnej analizy. W przypadku zaś stwierdzenia braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a., organy powinny w należyty sposób podjąć wszelkie działania niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zgromadzić kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonać właściwych, na nim opartych, ustaleń faktycznych. Rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, organy winny w sposób szczególny zwrócić uwagę na wyjaśnienie tych okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie przesądzając wyniku ponownego postępowania, należy podkreślić, że aby nie doszło do przekroczenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów, wydawane rozstrzygnięcia muszą posiadać należyte i wyczerpujące uzasadnienia, zawierające m.in. wyjaśnienie charakteru i zakresu mocy wiążącej decyzji wydanej na zasadzie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, ocenę skutków prawnych decyzji wydanej w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a także wyjaśnienie wzajemnej relacji pomiędzy art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (oraz wydanej na jego podstawie decyzji), a art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i art. 20 ust. 3a p.g.i.k. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., także decyzję ją poprzedzającą.