II SA/Bk 88/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. O. na uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Białystok oraz sposobu ich pobierania oddala skargę W dniu 25 listopada 2019 r. Rada Miasta B. podjęła na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 13b ust. 3 i 4, art.13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.") uchwałę nr XVI/258/19 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Białystok oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 5699, dalej jako: "uchwała"). W treści § 2 ust. 3 uchwały określono, że "wprowadza się opłaty abonamentowe, ryczałtowe oraz zerową stawkę opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wysokości określonej w załączniku Nr 4 do niniejszej uchwały", zaś w ust. 3 ww. paragrafu wskazano, że "sposób pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania określa regulamin strefy płatnego parkowania stanowiący załącznik Nr 5 do niniejszej uchwały". W pkt 1-3 Załącznika Nr 4 do uchwały Rada Miasta wprowadziła preferencyjną stawkę opłat dla grupy użytkowników jaką stanowią mieszkańcy strefy płatnego parkowania (abonament mieszkańca). Jednocześnie w § 5 ust. 1 pkt 3 Załącznika Nr 5 do uchwały wskazano, że "opłatę za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania można wnieść poprzez wykupienie abonamentu mieszkańca", zaś w § 9 ust. 2 określono, że "uprawnienie do otrzymania abonamentu mieszkańca posiada osoba fizyczna zamieszkała w granicach strefy płatnego parkowania, będąca właścicielem/współwłaścicielem pojazdu lub korzystającej z pojazdu na podstawie umowy leasingu bądź umowy kredytowej. Osoba występująca o abonament mieszkańca obowiązana jest okazać dowód rejestracyjny pojazdu oraz dokument tożsamości, na podstawie którego pracownik dokona weryfikacji adresu zamieszkania w granicach SPP. Adres zamieszkania w granicach SPP potwierdza adres zameldowania na pobyt stały lub dokument z urzędu skarbowego potwierdzający miejsce zamieszkania w granicach strefy płatnego parkowania." W dniu [...] stycznia 2020 r. (data nadania pocztowego) K. O. (dalej jako: "skarżący") złożył skargę do tutejszego Sądu na ww. uchwałę. Skarżący zakwestionował ww. uchwałę w części, tj. w zakresie treści załącznika Nr 4 do uchwały: "Wysokość opłat abonamentowych, ryczałtowych oraz zerowa stawka opłaty'' (pozycje lp. 1-3 tabeli) oraz § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 załącznika Nr 5 do uchwały "Regulamin strefy płatnego parkowania w Białymstoku" w związku z treścią § 2 ust. 3 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił niezgodność z prawem polegającą na sprzeczności zaskarżonych przepisów z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., poprzez ustanowienie obniżonych opłat abonamentowych tylko dla mieszkańców z pominięciem właścicieli, współwłaścicieli i posiadaczy lokali niemieszkalnych/użytkowych, będących innymi niż mieszkańcy użytkownikami dróg, korzystającymi z pojazdów na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego. Skarżący podał, że uchwała w zaskarżonej części narusza jego prawa, gdyż jest właścicielem i posiadaczem lokalu niemieszkalnego/użytkowego, znajdującego się w strefie płatnego parkowania, w którym prowadzi działalność gospodarczą. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skoro omawiane opłaty mają dotyczyć użytkowników dróg, to użytkownicy posiadający ten sam lub podobny status powinni posiadać analogiczne uprawnienia. Wprowadzając abonament mieszkańca uprawniający do skorzystania z prawa do wykupienia abonamentu za kwotę preferencyjną, Rada Miasta całkowicie pominęła pozostałych użytkowników dróg, którzy są posiadaczami (właścicielami/ współwłaścicielami lub użytkownikami pod innym tytułem) lokali niemieszkalnych/użytkowych i jednocześnie są właścicielami/współwłaścicielami pojazdu lub korzystającymi z pojazdu na podstawie umowy leasingu lub umowy kredytowej. Tymczasem biorąc pod uwagę kryterium użytkownika drogi, status mieszkańca i status właściciela/współwłaściciela, posiadacza lokalu użytkowego są podobne. Ich centrum życiowe, czy to związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, czy też z realizacją obowiązków zawodowych wymusza korzystanie w dróg znajdujących się w strefie płatnego parkowania. Uprawnienie to znajduje potwierdzenie w prawie do korzystania z lokalu mieszkalnego lub użytkowego, wiąże się z zaspokojeniem ważnej funkcji społecznej w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w przypadku mieszkańca i zapewnieniem możliwości wykonywania działalności zawodowej w przypadku posiadacza lokalu niemieszkalnego/użytkowego. Dlatego też ograniczenie prawa do skorzystania z niższego abonamentu wyłącznie do mieszkańców prowadzi do nieuzasadnionej dyskryminacji posiadaczy lokali niemieszkalnych/użytkowych. W konsekwencji w wypadku budynków, w których znajdują się lokale mieszkalne i lokale usługowe, prawo do niższego abonamentu będzie posiadał posiadacz mieszkania, a będzie go pozbawiony posiadacz lokalu użytkowego. Zróżnicowanie sytuacji prawnej posiadacza lokalu użytkowego i lokalu mieszkalnego narusza art. 32 Konstytucji, albowiem narusza zasadę równości wobec prawa, które nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest ono uzasadnione (tak: wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. TK 22/97). Końcowo skarżący zwrócił również uwagę, że w § 9 ust. 2 załącznika Nr 5 do uchwały, uprawnienie do abonamentu mieszkańca ograniczono do mieszkańców, którzy korzystają z pojazdów na podstawie prawa własności/współwłasności, umowy leasingu lub umowy kredytowej. Natomiast poza omawianym zwolnieniem pozostali mieszkańcy jako użytkownicy dróg korzystający z pojazdów na podstawie innych tytułów, np. na podstawie najmu czy użyczenia. Powyższe wskazuje na nierówne traktowanie posiadaczy pojazdów, którzy swoje uprawnienia do użytkowania pojazdów wywodzą z innych tytułów niż prawo własności współwłasności, umowa leasingu lub umowa kredytowa. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej części uchwały. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jak niezasadnej. Zdaniem organu przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 3 u.d.p. sankcjonują odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za postój, co skutkuje uprawnieniem do zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził w u.d.p. kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie. Nie oznacza to jednak, że swoboda ta przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest bowiem poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie (art. 13b ust. 2 ustawy), tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Dlatego też mając na uwadze przytoczone cele funkcjonowania strefy płatnego parkowania oraz specyfikę Miasta Białystok, Rada Miasta wprowadziła preferencyjną stawkę opłat dla grupy użytkowników jaką stanowią mieszkańcy strefy płatnego parkowania (w pkt 1-3 Załącznika Nr 4 do uchwały). Jednocześnie w § 9 ust. 2 Załącznika Nr 5 do uchwały wskazano warunki uprawniające do nabycia abonamentu mieszkańca. Następnie organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, albowiem odwołując się jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania nie różnicuje w sposób dyskryminacyjny użytkowników strefy płatnego parkowania. Należy bowiem odróżnić sytuację prawną mieszkańców od osób prowadzących działalność gospodarczą w strefie płatnego parkowania. Cechą istotną pierwszej grupy użytkowników jest ich pobyt stały w obszarze strefy płatnego parkowania, który jest związany z faktem zamieszkania, co nieodzownie wiąże się z koncentracją życia osoby zamieszkującej w określonym miejscu, czego nie można powiedzieć o grupie użytkowników, która prowadzi działalność gospodarczą w obszarze strefy płatnego parkowania, natomiast miejsce zamieszkania posiadają poza obszarem strefy. W takiej sytuacji warunki ustalenia preferencyjnej stawki opłaty abonamentowej dla mieszkańca, która jest uzależniona od miejsca zamieszkania odpowiada celowi ustalenia strefy płatnego parkowania. Udzielanie zaś uprawnień zbyt szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy ustanowienie strefy płatnego parkowania. Nadto nie sposób również pominąć faktu, że na obszarze miasta objętym działaniem strefy płatnego parkowania występuje duże natężenia ruchu i deficyt miejsc postojowych. W tych uwarunkowaniach zasadnym było wprowadzenie uprawnienia do nabycia abonamentu mieszkańca dla osób faktycznie zamieszkałych w obszarze strefy płatnego parkowania. Bezsporne jest również to, że osoby zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, na terenach charakteryzujących się ograniczoną liczbą miejsc postojowych, które dodatkowo są objęte opłatami za postój, powinny mieć ułatwiony dostęp do miejsc postojowych. Reasumując powyższe organ stwierdził, że wprowadzona zasada traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy płatnego parkowania, przy czym abonament mieszkańca otrzymuje mieszkaniec bez względu na to czy prowadzi działalność gospodarczą, czy jej nie prowadzi, a zatem właściciel nieruchomości nie zamieszkujący na obszarze strefy płatnego parkowania nie uzyskuje prawa do nabycia abonamentu mieszkańca. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych (WSA w Warszawie sygn. VI SA/Wa 550/04, WSA w Opolu sygn. II SA/Op 605/16, WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 701/19). Końcowo organ zwrócił uwagę, że zaskarżone zapisy uchwały nie wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżącego. Na mocy zaskarżonej uchwały, skarżącemu nie przysługuje bowiem uprawnienie do nabycia abonamentu mieszkańca, a co za tym idzie zapisy skarżonej uchwały nie mogą skarżącego pozbawić czy uniemożliwić mu korzystanie z przysługującego prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1320 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego jest bez wątpienia zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd skargę odrzuca. W ocenie Sądu, powyższa regulacja - obligująca do odrzucenia skargi - dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś naruszenie to może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonego aktu, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym). Zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. II SA/Łd 155/18 – LEX nr 2526234). W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że poprzez ustanowienie obniżonych opłat abonamentowych za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania tylko dla jej mieszkańców, z pominięciem właścicieli (współwłaścicieli i posiadaczy) lokali użytkowych znajdujących się na terenie tej strefy, będących użytkownikiem dróg publicznych, uchwała dyskryminuje tych ostatnich. W ten sposób narusza też interes prawny skarżącego. Z uwagi bowiem na przyjęte przez Radę Miasta rozróżnienie użytkowników dróg publicznych, został on zmuszony do uiszczania opłat za parkowanie samochodu w strefie płatnego parkowania, w której ma lokal użytkowy przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej, według stawek określonych dla abonamentu zwykłego, które są wielokrotnie wyższe niż dla abonamentu mieszkańca. W ocenie Sądu powyższe wywody skarżącego wskazują, co najwyżej na naruszenie jego interesu faktycznego (ekonomicznego), przejawiającego się w zwiększeniu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący nie wskazał natomiast żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który zostałby naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Naruszenie interesu prawnego, skarżący uparuje w sferze jego praw jako właściciela lokalu użytkowego, w którym prowadzi działalność gospodarczą, położonego w strefie płatnego parkowania. Stwierdzić jednak trzeba, że nie istnieją normy prawa gwarantujące właścicielom nieruchomości uprawnienia związane z korzystaniem z dróg publicznych, w tym do parkowania w obrębie dróg publicznych w okolicach nieruchomości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). W myśl zaś art. 13b ust. 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać: a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564), b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z powołanych przepisów wynika zatem generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, od której to zasady - jedynie w drodze wyjątku - właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych (art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy). Jak słusznie zauważył NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1449/17, "ustawodawca konstruując powyższe upoważnienie ustawowe, nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta)." Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie, a opisany w art. 13b ust. 2 u.d.p.." W tym miejscu przywołać również należy wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1276/11, w którym Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności." Podobny pogląd został również wyrażony w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 678/18). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że regulacje zawarte w zakwestionowanych zapisach uchwały nie zostały podjęte z naruszeniem art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Ustawodawca przewidział bowiem odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie. W myśl bowiem art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Jednocześnie w u.d.p. brak jest normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Zgodzić się wobec tego należy ze stanowiskiem organu, że Rada Miasta Białystok mogła działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Skoro w uchwale został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, ustalone zostały także formy opłaty, w tym w postaci abonamentu oraz jej wysokość za poszczególne formy (w tym za abonament mieszkańca), to naturalnym jest określenie wymagań pozwalających na ustalenie, czy podmiot ubiegający się o wydanie określonego rodzaju abonamentu spełnia wymagania do jego otrzymania. Ponadto art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje radzie gminy (radzie miasta), czym powinna się kierować przy ustalaniu podmiotów objętych przywilejem stawki zerowej, jak i wprowadzając opłaty abonamentowe, czy zryczałtowane, a także sposobu ich pobierania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Powyższe oznacza, że rada gminy (rada miasta) była upoważniona do uchwalenia przepisów w zakresie doboru użytkowników drogi, uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, Rada Miasta może wprowadzić opłaty zryczałtowane lub abonamentowe lub stawkę zerową opłaty, wedle swojego wyboru - może wprowadzić jednocześnie wszystkie te rozwiązania lub wybrane z nich (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 794/09). Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw, aby przyjąć tezę o dowolności kształtowania zapisów uchwały podjętej w tym zakresie przez Radę Miasta, która zdecydowała się skorzystać z takiej możliwości. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zakwestionowane przepisy uchwały nie dyskryminują użytkowników strefy płatnego parkowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona uchwała poprzez odwołanie się do kryterium mieszkańca, nie różnicuje w prawach osób korzystających z pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. W ocenie Sądu regulacja przyjęta przez Radę Miasta traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy bazując wyłącznie na kryterium zamieszkania w strefie płatnego parkowania. Osoby będące mieszkańcami strefy płatnego parkowania, wyróżniają się z ogółu użytkowników dróg cechą prawnie istotną, przez co należy im zapewnić ułatwiony dostęp do miejsc parkingowych w pobliżu miejsca ich zamieszkania. Jak trafnie podnosi Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, cechą istotną tej grupy użytkowników jest ich pobyt stały w obszarze strefy płatnego parkowania, który jest związany z faktem zamieszkania, co nieodzownie wiąże się z koncentracją życia osoby zamieszkującej w określonym miejscu, czego nie można powiedzieć o grupie użytkowników, która prowadzi działalność gospodarczą w obszarze strefy płatnego parkowania, natomiast miejsce zamieszkania posiadają poza obszarem strefy. Osoby prowadzące działalność gospodarczą w obszarze strefy płatnego parkowania, nie muszą zatem być traktowane na równi z mieszkańcami strefy, ich ośrodek życiowy nie jest bowiem skoncentrowany w obszarze strefy płatnego parkowania. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 146/19, który Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. W tych uwarunkowaniach wprowadzenie uprawnienia do nabycia abonamentu mieszkańca dla osób faktycznie zamieszkałych w obszarze strefy płatnego parkowania nie narusza prawa. Na możliwość uprzywilejowania określonej kategorii użytkowników drogi, poprzez wyodrębnienie jej tylko według kryterium miejsca zamieszkania zwrócił uwagę także NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 112/17. Sąd wskazał, że "przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu". Co więcej w okolicznościach niniejszej sprawy, warunki ustalenia preferencyjnej stawki opłaty abonamentowej dla mieszkańca, która jest uzależniona od miejsca zamieszkania odpowiada celowi ustalenia strefy płatnego parkowania. Jak wskazała bowiem Rada Miasta na obszarze miasta objętym działaniem strefy płatnego parkowania występuje duże natężenia ruchu i deficyt miejsc postojowych. Jednocześnie zauważyć należy, że Rada Miasta wprowadziła możliwość opłat zryczałtowanych, obok opłat abonamentowych i stawki zerowej, co w pewien sposób łagodzi dotkliwość ekonomiczną wprowadzonych opłat. Sąd podziela przy tym stanowisko Rady Miasta oraz poglądy doktryny przytoczone przez ten organ w zakresie braku podstaw do przypisania zaskarżonym zapisom naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Z tej generalnej zasady wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotna (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, przy czym zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą. Wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być jednak oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. o sygn. akt I OSK 608/07, LEX nr 486362). W tym miejscu wskazać należy za organem, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się o zasadzie równości i jej znaczeniu, zaznaczając, że wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie jednak podkreślał, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, że istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie /w:/ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). Konstytucyjna zasada równości wobec prawa dopuszcza zatem odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o istotną cechę adresatów. Omawianego w konkretnym przypadku zróżnicowania użytkowników drogi poprzez odwołanie do kryterium zamieszkania w strefie płatnego parkowania nie można traktować w kategoriach dyskryminowania, a w konsekwencji, jak chce tego skarżący, jako nieuprawnionego naruszenia prawa. Powyższa argumentacja dowodzi, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem, dlatego skarżący nie mógł wykazać naruszenia swojego interesu prawnego i tym samym bezzasadne było jego żądanie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie części zaskarżonej uchwały. W przypadku obecnie wnoszonej skargi, wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania naruszenia, indywidualnego (własnego) interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającego z normy prawa materialnego (publicznego lub prywatnego), istniejącego w dacie wnoszenia skargi. Sąd administracyjny rozpoznający taką skargę nie był natomiast uprawniony do poszukiwania takiej normy prawa materialnego, która zostałaby naruszona zaskarżonym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.