II SA/Bk 886/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie budowanego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] października 2007 roku numer [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] maja 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku konstrukcji murowanej na działce nr ewid. [...]/5 położonej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych "S." w A., nakładając jednocześnie na J.K. obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. dokumentów w postaci: 1. zaświadczenia właściwego organu (Burmistrza Miasta A.) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( gdy brak jest planu), 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, przy czym projekt winien być sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 - Prawa budowlanego poprzez wskazanie tytułu do dysponowania gruntem wraz ze wskazaniem faktycznego właściciela nieruchomości. Organ wskazał, iż na przedmiotowej działce użytkowanej przez J.K. stwierdzono prowadzenie - bez wymaganego pozwolenia na budowę - prac budowlanych przy budowie budynku o konstrukcji murowanej o wymiarach 13,15 x 6,35m i powierzchni 83,50 m2. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. nakazał J.K. wykonać rozbiórkę samowolnie budowanego budynku konstrukcji murowanej na działce nr ewid. [...]/5 położonej na terenie ogrodów działkowych "S." w A. i uporządkować teren - z uwagi na niewywiązanie się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. i niedostarczenie stosownych dokumentów. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od niniejszej decyzji z dnia [...] października 2007r. wniósł J.K., argumentując je swoją ciężką sytuacją rodzinną i zdrowotną, a także nieznajomością prawa w kwestii wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu stwierdził, że nie mógł uzyskać stosownych dokumentów, albowiem dla terenu ogrodów działkowych nie został opracowany plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie jest dotknięte uchybieniami, prawidłowo zastosowano w nim art. 48 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, po bezskutecznym przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego (niedostarczeniu przez inwestora we wskazanym terminie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i pozostałej dokumentacji technicznej, o której mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy). Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2007r. złożył do sądu administracyjnego J.K. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, iż nie mógł uzyskać wymaganych przez P.I.N.B. w A. dokumentów, albowiem na terenie ogródków działkowych nie ma ustalonego planu miejscowego zagospodarowania. Ponadto wskazał na fakt, iż przepisy będące podstawą rozstrzygnięć administracyjnych w niniejszej sprawie są aktualnie rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny pod względem ich zgodności z Konstytucją RP, w związku z czym wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Trybunałem. Postanowieniem z dnia 6 marca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił niniejszy wniosek o zawieszenie postępowania, argumentując to wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny prawomocnego orzeczenia z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, w którym rozstrzygnięto w zakresie niezgodności ww. przepisów prawa budowlanego z Konstytucją (k. 76-77). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzjach obydwu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja nakazująca J.K. wykonanie rozbiórki budynku o konstrukcji murowanej, budowanego na działce o nr ewid. [...]/5, położonej na terenie ogrodów działkowych "S." w A. Decyzja ta, w wyniku odwołania J.K. została utrzymana w mocy zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...].11.2007 r. Należy zauważyć, iż w ścisłym związku z ww. decyzjami organów administracji pozostaje także postanowienie P.I.N.B. w A. z dnia [...].05.2007 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku na działce nr [...]/5 na terenie ogródków działkowych "S." w A. Podstawę materialnoprawną wszystkich wymienionych rozstrzygnięć organów administracji stanowi przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 tej ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. podjętym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy zobowiązano J.K. do przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. dokumentów w postaci: zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 - Prawa budowlanego poprzez wskazanie tytułu do dysponowania gruntem wraz ze wskazaniem faktycznego właściciela nieruchomości. Powodem nałożenia powyższego obowiązku było ustalenie przez organ I instancji, iż inwestor, tj. J.K. nie okazał decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokumentacji budowlanej. Zdaniem skarżącego nie mógł on przedstawić żądanej przez organ dokumentacji, gdyż zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego w A. działka o nr geod. [...]/5 położona jest na terenie nie objętym opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania, łącznie z dokonaniem oględzin ustalił, iż brak jest pozwolenia na budowę niniejszego budynku, czego zresztą sam inwestor nie kwestionował. Organ ten przyjął, iż wskutek braku wymaganych prawem pozwoleń budowa winna być wstrzymana. W przedmiotowej sprawie stwierdzono zatem samowolę budowlaną. Ponieważ inwestor nie wywiązał się w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji dokonanej samowoli, organ stosując wymienione na wstępie przepisy ustawy, nakazał rozbiórkę omawianego obiektu. W tym miejscu należy wskazać, że dniu 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 ogłoszonym w Dz. U. z 2007 r., Nr 246, poz. 1844 po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z Konstytucją jednego z obowiązków, do którego został zobowiązany skarżący postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., tj. obowiązku przedłożenia w ramach czynności legalizacyjnych dokumentów w postaci ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższa teza zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 i 3 ustawy we wskazanym wyżej zakresie. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja administracyjna, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu warto podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa), jak również przypadku, jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, a także – konsekwentnie - postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera drogę do legalizacji obiektów budowlanych na terenach pozbawionych miejscowego planu, co do tej pory było praktycznie niemożliwe. Istotnym jest, że na chwilę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący pozbawiony był możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Wspominanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uregulował niekorzystną dotąd sytuację osób, które na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie posiadały ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie sprawca samowoli budowlanej będzie mógł zalegalizować bezprawnie wzniesioną budowlę, o ile wykaże, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Dowodem na to, tak jak poprzednio, będzie decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Orzekając w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie sposób było pominąć w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia P.I.N.B. w A. z dnia [...] maja 2007 r. Nie ulega wątpliwości, iż postanowienie to pozostaje w ścisłym związku z rozstrzygnięciami późniejszymi. Postanowienie to nie mogło pozostać aktualnie w obiegu prawnym w niezmienionej formie, albowiem po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego naruszałoby obecny stan prawny. Orzekając w powyższym zakresie, a mając na względzie art. 134 p.p.s.a. (tj. zasadę niezwiązania sądu wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną) sąd administracyjny wziął pod uwagę fakt, iż postanowienie z [...].05.2007 r. było niezaskarżalne. Także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.09.2005 r. w sprawie II OSK 33/05 (LEX nr 195005) stwierdził, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Poczyniona przez sąd ocena prawna (kontrola) pod względem zgodności z prawem mogła się odbyć dopiero w chwili ukończenia postępowania odwoławczego. Tutejszy sąd popiera wyrażony w orzecznictwie pogląd, stanowiący, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 kpa, podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. Zatem prawidłowość tego postanowienia może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2006 r., VII SA/Wa 602/06, publ. LEX nr 258270). Końcowo warto przytoczyć tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. VII SA/Wa 1482/04 (LEX nr 169370), w którym stwierdzono, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. A zatem, opierając się na powyższej tezie, w sytuacji zakwestionowania pod względem prawnym czynności organu administracji publicznej określonych w postanowieniu nakładającym obowiązki legalizacyjne, także późniejszy nakaz rozbiórki należy uznać za bezprawny. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu będącego materialnoprawną podstawą badanych rozstrzygnięć administracyjnych, Sąd na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także jego postanowienie o wstrzymaniu prac budowlanych. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a.