II SA/Bk 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. w B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający jej wydanie nakaz Państwowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...].10.2008 r. nr rej. [...] w części dotyczącej punktów 19, 20 i 21, 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz B. SA w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 10, 13 i 20 października 2008r. w firmie "B." S.A. w B. Inspektor Pracy wskazał na nieprawidłowości dotyczące przestrzegania przepisów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. W konsekwencji wydany został nakaz nr [...] z [...].10.2008r. zawierający między innymi: - decyzję nr 19 o treści: "Zapewnić siedziska do odpoczynku w pobliżu miejsc pracy, pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pracy przy niżej wymienionych liniach technologicznych i gniazdach produkcyjnych urządzonych w hali POE przy ul. Gen. W.A. [...]: linii nr 1 do produkcji: odkurzaczy performer i ekspresów zebra; linii nr 2 do produkcji odkurzaczy Jewel i ekspresu Basic; linii nr 3 d produkcji ekspresu Gaia; linii nr 4 do produkcji ekspresu Mid end; gnieździe do produkcji produktu N1; gnieździe do produkcji produktu MARS; gnieździe do produkcji produktu A/2 ", - decyzję nr 20 o treści: "Zapewnić siedziska do odpoczynku w pobliżu miejsc pracy, pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pracy przy niżej wymienionych liniach technologicznych i gniazdach produkcyjnych urządzonych w hali Senseo przy ul. Gen. W.A. [...]: linii do produkcji produktu B; linii do produkcji produktu NG l/p; linii do produkcji produktu N G B", - decyzję nr 21 o treści: "Zapewnić siedziska do odpoczynku w pobliżu miejsc pracy, pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pracy przy linii technologicznej LC, urządzonej w hali LC przy ul. P. [...]". z terminem wykonania wymienionych decyzji do dnia 15.12.2008r. Od niniejszych decyzji zawartych w nakazie Spółka B. w dniu 13.11.2008r. wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektor Pracy, w którym wniosła o uchylenie wyżej wymienionych decyzji. W uzasadnieniu wskazano, na dokonywanie zmian w procesie technologicznym, którego organizacja pracy jest przedmiotem decyzji nakazowych, co będzie stanowiło naruszenie prawa własności przemysłowej i skutkowało skierowaniem przez klientów spółki roszczeń odszkodowawczych. Odwołujący powołał się na treść przepisu § 45 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r., Nr 169, poz. 1650), wskazując, że nie wynika z niego bezwzględny nakaz zapewnienia przy każdym miejscu stojącym lub grupie takich miejsc stojących, miejsca do odpoczynku w pozycji siedzącej, zaś wprowadzenie w zakładzie dodatkowych miejsc siedzących spowodowałoby dezorganizację procesu produkcyjnego pod kątem bezpieczeństwa pracy oraz procesów logistycznych (§ 49 i § 46 ust. 1 w zw. z § 45 ust. 3 ww. rozporządzenia). W dniu 21.11.2008r. organ odwoławczy przeprowadził w spółce "B." w B. kolejną kontrolę. Na podstawie dokonanych ustaleń Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła w dniu 12.01.2009r. spółka B. w B. , zarzucając przedmiotowej decyzji: - obrazę norm prawa procesowego poprzez niezastosowanie postanowień art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, polegającą na niesporządzeniu protokołu z wykonanych czynności kontrolnych przed organem odwoławczym; - obrazę norm prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na niezawiadomieniu Skarżącej spółki o możliwości zapoznania się z wynikami przeprowadzonego dodatkowego postępowania kontrolnego w sprawie, a tym samym uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; - obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy § 49 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp; - obrazę norm prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych w toku postępowania oraz odwołaniu od nakazu z dnia [...].10.2008r. Skarżąca spółka po sprecyzowaniu skargi wniosła ostatecznie o uchylenie zaskarżonego nakazu w części dotyczącej decyzji nr 19, 20 i 21. W odpowiedzi na skargę Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589 ze zm.) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - dalej kpa. Zgodnie z art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (także II- instancyjnego); po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji (vide: wyrok NSA w z dnia 10.05.2006 r. w sprawie II OSK 810/05, LEX nr 236469). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy zarówno I jak i II instancji nie dopełniły obowiązku, o jakim mowa w art. 10 kpa. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli przez organ odwoławczy w zakładzie skarżącej spółki w dniu 21.11.2008r. Okręgowy Inspektor Pracy wydał w dniu [...].12.2008r. decyzję, w której utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Przed wydaniem orzeczenia organ odwoławczy nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, o czym wprost stanowi norma art. 10 § 1 kpa. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu, albowiem przy czynnościach kontrolnych obecny był prokurent skarżącej spółki, któremu przekazano ustnie informacje na temat poczynionych ustaleń. Z uwagi zaś na fakt, że nie wniesiono do sprawy nowych dowodów, z kontroli tej sporządzona została notatka urzędowa, o czym prokurent także został powiadomiony. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie jest zasadne, albowiem po przeprowadzonej czynności kontroli, a przed wydaniem rozstrzygnięcia, organ winien powiadomić stronę na piśmie, iż zebrano w sprawie materiał dowodowy i strona ma prawo zapoznać się z tym materiałem, wyznaczając do tego stronie odpowiedni termin. Powyższemu obowiązkowi, wynikającemu z art. 10 § 1 kpa organ uchybił, albowiem nie ma śladu w aktach sprawy, że strona została poinformowana o prawach wynikających ze wskazanego przepisu art. 10 § 1 kpa. Powyższe naruszenie proceduralne stanowi natomiast taką wadę prawną, przez którą merytoryczna ocena sprawy nie jest na tym etapie możliwa. Sąd bowiem kontroluje prawidłowość wydawania aktów administracyjnych zarówno pod kątem proceduralnym jak i merytorycznym. Dopiero wówczas gdy w toku postępowania wszelkie warunki proceduralne zostałyby spełnione, Sąd mógłby przejść do oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. To samo uchybienie dotyczy postępowania przed organem I instancji, który przed wydaniem decyzji z dnia [...].10.2008r., nie powiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, iż także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wyjątkowy charakter zasady czynnego udziału strony w postępowaniu prowadzonym przed Inspektorem Pracy. "W świetle ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy brak podstaw, aby oświadczeniom strony, utrwalonym w protokole kontroli, nadawać inną rangę dowodową niż innym dowodom zgromadzonym w postępowaniu. W prawie polskim nie obowiązuje legalna teoria dowodów, wskazująca na większą moc dowodową jednych dowodów w stosunku do innych. Możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli (art. 19 i ust. 4-6 ustawy o PIP) stwarza stronie możliwość wypowiedzenia się co do dowodów przyjętych dla ustaleń utrwalonych w protokole kontroli przed organem I instancji, nie zastępuje jednak możliwości wypowiedzenia się strony przed organem odwoławczym - w myśl zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a.)" (vide: Wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 31 maja 2006r. IV SA/Po 1146/04, Wspólnota 2007/40/29, LEX nr 298749). Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające odstąpienie od możliwości zapoznania się przez Skarżącą przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt zakończenia postępowania i nieuzupełniania go nowymi dowodami. Godzi się bowiem zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organy administracji publicznej przed wydaniem swoich decyzji pouczyły stronę o przysługującym jej prawie. Rzeczą organu jest zaś umożliwienie stronie skorzystania z prawa określonego w art. 10 kpa (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23.01.2007 r. III SA/Wa 2737/06, LEX nr 302417). Zgodnie z orzecznictwem sądów i administracji takie naruszenie stanowi podstawę do uchylenia decyzji, albowiem wpływa w sposób istotny na meritum rozstrzygnięcia (vide: decyzja z dnia 16.04.2007 r. SKO w Elblągu 690/ST/07, LEX nr 242445). Kolejną wadą prawną zauważoną przez Sąd z urzędu, do czego zobowiązuje przepis art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 kpa. Wydając nakaz z dnia [...].10.2008r. organ uchybił normie wynikającej z art. 107 § 1 i 3 kpa, albowiem w swoim rozstrzygnięciu nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takich elementów nie zawiera uzasadnienie nakazu Powiatowego Inspektora Pracy z dnia [...].10.2008r. Przedmiotowy nakaz zawiera w sobie 28 rozstrzygnięć (decyzji), z których każde dotyczy innego zagadnienia lub miejsca pracy. Nie mniej jednak decyzje te nie posiadają podstawowych elementów uzasadnienia, o jakich mowa we wspomnianym art. 107 § 1 kpa. Ograniczenie się organu tylko do wskazania samego przepisu, bez szerszego odniesienia się do całokształtu sprawy (brak uzasadnienia faktycznego) i bez wyjaśnienia podstawy prawnej nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, co stanowi naruszenie mogące mieć wpływ na zasadnicze rozstrzygnięcie w sprawie. Także w orzecznictwie wskazuje się na obowiązek organów wyczerpującego wyjaśnienia motywów, jakimi organ kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a które winno znaleźć się w jego uzasadnieniu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.01.2009 r., II SA/Wa 1245/08 , LEX nr 475217). Konkretyzacja stosunku aministracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.10.2007 r., II SA/Bk 372/07, LEX nr 341059). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie sposób było uznać wyżej omówionych błędów proceduralnych jako niemających istotnego znaczenia. Wskazane zaś naruszenia występujące w postępowaniach przed I jak i II instancją obligowały Sąd do uchylenia rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Przy powtórnym rozstrzyganiu sprawy organ I instancji winien przede wszystkim mieć na uwadze powyżej wskazane uchybienia i dokładniej zbadać sprawę, z uwzględnieniem także innych dowodów. Oprócz zebranych dowodów należy zwrócić uwagę, jakie formy odpoczynku wynikają z regulaminu zakładowego Skarżącej. Dopiero kompleksowa analiza wszelkich znanych organowi dowodów pozwoli na bardziej wnikliwą analizę sprawy i przez to wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z zaistniałym stanem faktycznym i prawnym. Przede wszystkim jednak należy wziąć pod uwagę kwestię możliwości realizowania przez stronę swoich praw, poprzez właściwe informowanie, czy umożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 kpa). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia ww. przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenia, przede wszystkim zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a także inne, wytknięte przez Sąd uchybienia. Nowe rozstrzygnięcie winno zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności przez organ drugiej instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny ale, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 §1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.