II SA/Bk 905/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem uchwały Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej "J." w K. w sprawie wysokości składki oddala skargę II SA/Bk 905/14 UZASADNIENIE S. D. po otrzymaniu uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej "J." w K. w sprawie wysokości składki na rzecz Spółki za 2014 r. zwrócił się do Starosty Powiatowego w M. o podjęcie w trybie nadzoru czynności doprowadzających uchwałę do stanu zgodnego z prawem. Nie wskazał na czym polegać by miała niezgodność uchwały z prawem. W odpowiedzi Starosta Powiatowy w M. udzielił informacji, że uchwała z dnia [...] marca 2014 r. została podjęta zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i nie stwierdzono jej nieważności. W odpowiedzi na powyższe S. D. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z pismem zatytułowanym "Zażalenie", w którym domagał się wydania przez Kolegium opinii czy uchwała nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej "J." w K. jest zgodna z prawem. Wskazał, że jego zadłużenie na rzecz Spółki powiększa się. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny zgodności z prawem uchwały organów Spółki wodnej w sprawie wysokości składki członkowskiej. Wskazano w uzasadnieniu na cywilnoprawny stosunek członkostwa w spółce wodnej mimo nadzoru i kontroli starosty. Skutkiem przyjęcia takiego (cywilnoprawnego) charakteru spółki, także składki członkowskie mają charakter świadczenia cywilnoprawnego, nie wiążą się bowiem z publicznoprawną działalnością spółki. Członkowi spółki, jak wskazano, służy w tym przedmiocie powództwo do sądu powszechnego. W konsekwencji przyjęło Kolegium, że zaskarżenie uchwały nie ma charakteru sprawy administracyjnej, dlatego postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte. Kolejne pismo S. D. (adresowane do WSA w Białymstoku za pośrednictwem SKO, w którym wyłożył on, że "w uchwale tej powinno być napisane za co członek spółki wodnej w K. ma obowiązek opłacać składki członkowie na rzecz Spółki") zostało potraktowane przez organ jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Podzieliło wcześniej zaprezentowaną ocenę prawną. Wskazano na brak ustawowych upoważnień SKO do oceny, w drodze postępowania administracyjnego, zgodności z prawem podjętych przez władze spółek wodnych uchwał lub nakazania władzom spółek podjęcia konkretnej uchwały. W skardze wniesionej do WSA w Białymstoku na powyższe postanowienie S. D. domagał się wymuszenia przez sąd na organach Spółki wodnej wydania uchwały, w której "będzie napisane za co członek Spółki wodnej ma obowiązek opłacać składki członkowskie na rzecz spółki wodnej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Zasadnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w zaskarżonym postanowieniu, iż brak jest przepisów prawa uprawniających Kolegium do oceny zgodności z prawem uchwał podjętych przez organy spółek wodnych oraz do ingerencji w treść takich uchwał, czego oczekuje skarżący. S. D. nie zgodził się z treścią uchwały z dnia [...]marca 2006 r., w której ustalono wysokość składki członkowskiej w kwocie 50 zł z 1 ha zmeliorowanego rowami i 5 zł z 1 ha drenowanego. Zalega on od lat z płaceniem składek i została wszczęta egzekucja administracyjna. W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ administracyjny uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowań w należących do jego właściwości rzeczowej i miejscowej sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej (vide wyroki w sprawach III SA/Gd 143/13 z dnia 13 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2134/12 z dnia 14 grudnia 2012 r., III SA/Po 1011/11 z dnia 15 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jeśli w sposób oczywisty sprawa nie posiada takiego charakteru by mogła być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej przez uprawniony organ, to postępowanie nie powinno być wszczęte. Organ do którego żądanie wpłynęło wydać wówczas winien postanowienie o odmowie wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn – na podstawie art. 61a k.p.a. Natomiast w sytuacji przeoczenia podstawy do odmowy wszczęcia postępowania i jego prowadzenia, powinien bezzasadnie wszczęte postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy powtórzyć stanowisko sądu zawarte w wyroku z dnia 10 września 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 141/14: "Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym" (orzeczenie dostępne w CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to podziela. W rozpoznawanym przypadku brak jest przepisu prawa dającego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu upoważnienie do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie spornej uchwały. Zgodnie z regulacją rozdziału 2 i 3 działu VIII ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2011 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), dalej jako p.w., uchwalanie wysokości składek i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej należy do walnego zgromadzenia (art. 173 ust. 1 pkt 2 p.w.). Nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta (art. 178 p.w.). Tenże starosta z mocy regulacji art. 179 ust. 2 p.w. kontroluje uchwały organów spółek wodnych pod kątem ich zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa orzeka o stwierdzeniu nieważności w całości lub części w drodze decyzji w określonym ustawą terminie. Ani ustawa – Prawo wodne, ani żaden inny akt prawny nie przyznaje samorządowym kolegiom odwoławczym kompetencji do oceny zgodności z prawem uchwał organów spółek wodnych. Dlatego w sposób oczywisty widoczny jest brak podstaw do wszczęcia przez SKO w B. postępowania administracyjnego na żądanie skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. pozostaje w zgodności z prawem, zaś skarga jest nieuzasadniona. Dodać można, iż w piśmie, jakie wpłynęło do Starosty w dniu [...] kwietnia 2014 r. S. D. sygnalizował krytyczną ocenę spornej uchwały, natomiast organ nie podzielił tejże oceny uznając uchwałę Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki Wodnej "J." w K. jako zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą ani przepis art. 179 p.w., ani żaden inny przepis nie przewidują aktywności czy to samych organów spółki, czy też poszczególnych jej członków w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności uchwał organów spółek wodnych (vide wyroki w sprawach II OSK 489/12 z dnia 17 maja 2012 r., II SAB/Gl 22/10 z dnia 30 czerwca 2010 r., postanowienie w sprawie II SAB/Bk 88/13 z dnia 13 lutego 2014 r., CBOSA). Dlatego też nie jest dopuszczalne zaskarżenie bezczynności organu (starosty) polegającej na niewydaniu przez niego decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały podjętej przez organ spółki wodnej. Zdaniem sądu podmiotowi zainteresowanemu co najwyżej (w sytuacji gdy w jego ocenie starosta nie podejmuje decyzji na podstawie art. 179 ust. 2 p.w.) służy skarga obywatelska w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uruchomienia indywidualnego postępowania, jak w sprawie niniejszej. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.