II SA/Bk 905/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z., G. N., Z. Z., L. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. i ul. S., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha, wchodzącej aktualnie w skład nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność Miasta Ł. oraz nr [...], stanowiącej własność Miasta Ł. na prawach powiatu. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. M. Z., G. N., Z. Z. oraz K. K., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. i ul. S., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha, wnosząc również o wyłączenie Prezydenta Miasta Ł. przez organ wyższego rzędu od rozpatrzenia sprawy. Skarżący twierdzili, że sporna działka została wywłaszczona na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1973 r. pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżący powołali się przy tym na wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r. sygn. akt IV SA 331/93, który potwierdził, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Ł. przekazał wniosek Wojewodzie P., który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. wyznaczył Starostę Ł. do załatwienia sprawy. Wnioskodawczyni K. K. zmarła [...] kwietnia 2020 r. Pismem z [...] września 2020 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformował, że spadkobiercą zmarłej wnioskodawczyni jest L. K.. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] Starosta Ł. (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji, Starosta) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. i ul. S., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha, a obecnie wchodzącej w skład działek: nr [...], stanowiącej własność Miasta Ł. na prawach powiatu oraz nr [...] i nr [...], stanowiących własność Miasta Ł.. Z ustaleń Starosty wynika, że wywłaszczenia ww. nieruchomości dokonał Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] czerwca 1979 r. nr [...] pod budowę drugiego etapu Urzędu Wojewódzkiego w Ł.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma przesłanek do zwrotu nieruchomości, o którą ubiegają się wnioskodawcy, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowym terminie. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w latach 1981-1983 zostały wzniesione budynki i budowle w ramach drugiego etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Starosta uznał, że ich budowa została rozpoczęta przed upływem 7 lat, a zakończona przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie była projektowana lokalizacja budynku administracyjnego, ale teren zieleni wraz z ciągami komunikacyjnymi, stanowiący strefę ochronną wokół budynku, w której mogą być lokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania budynku użyteczności publicznej i stanowiącej jego integralną część. W ocenie Starosty obecne wykorzystanie wywłaszczonych gruntów jest zgodne z rozwiązaniami planistycznymi określonymi w decyzji z dnia [...] września 1978 r. nr [...], stanowiącej podstawę wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że istniejące zagospodarowanie, tj. trawnik, chodniki na terenie obecnej działki nr [...] i [...] oraz budowle podziemne w postaci przyłączy sieci przesyłowych do budynku nie stanowią samodzielnej przeszkody do ewentualnego zwrotu, ale nie stanowią również podstawy do uznania, że przedmiotowy teren został wykorzystany na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu lub też uznania, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Starosta wskazał ponadto, że działka nr [...] została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2016 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ pierwszej instancji uznał, że zrealizowanie celu publicznego – położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot. Starosta zwrócił również uwagę na okoliczności przekazania nieruchomości dla Miasta Ł. w latach 2003-2007 z przeznaczeniem na inny cel, tj. pod budowę pomnika – obelisku czy remontu budynku filharmonii znajdującego się na działce nr [...]. Organ stwierdził jednak, że zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie oznacza powstania obowiązku zwrotu nieruchomości. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli M. Z., G. N., Z. Z. i L. K. (dalej powoływani jako skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Wojewoda P. (dalej powoływany także jako organ odwoławczy, Wojewoda) utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że decyzja Starosty jest prawidłowa, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji przeprowadził wszechstronne postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucili naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do zwrotu nieruchomości, bowiem: a. zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod zieleń miejską oraz pomnik – obelisk [...] nie świadczy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, lecz jedynie o jego aktualnym stanie, w sytuacji gdy: - zagospodarowanie zieleni miejskiej na wywłaszczonych nieruchomościach nie stanowiło celu wywłaszczenia określonego w decyzji budownictwo mieszkaniowe zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1973 r., znak [...], a co za tym idzie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany na części nieruchomości, tj. położonej w Ł. przy ul. Z. i ul. S., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha, a obecnie wchodzącej w skład działek nr [...] stanowiącej własność Miasta Ł. na prawach powiatu oraz nr [...] i [...] stanowiących własność Miasta Ł., b. ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie, tj. w latach 1981-1983 zostały wzniesione budynki i budowle w ramach drugiego etapu budowy Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wraz z niezbędną infrastrukturą, w sytuacji gdy: - na nieruchomościach położonych w Ł. przy ul. Z. i ul. S., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha, a obecnie wchodzącej w skład działek nr [...] stanowiącej własność Miasta Ł. na prawach powiatu oraz nr [...] i [...] stanowiących własność Miasta Ł., powstała zieleń miejska, a nie jak wskazuje organ niezbędna infrastruktura budynku Urzędu Wojewódzkiego, co potwierdza, iż cel wywłaszczeniowy również w tym przypadku nie został zrealizowany; - niezbędna infrastruktura budynku Urzędu Wojewódzkiego, która miała być wybudowana na wywłaszczonych nieruchomościach przebiega przez sąsiadujące nieruchomości, a co za tym idzie cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że pierwotny cel wywłaszczenia ustalił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 1994 r., sygn. akt IV SA 331/93 określając, iż nieruchomości przy obecnej ul. Z. zostały wywłaszczone pod budownictwo mieszkaniowe. Autor skargi twierdzi, że według organu oraz zebranej dokumentacji w sprawie nieruchomości wywłaszczeniowe zostały przeznaczone na cel budowy drugiego etapu Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wraz z niezbędną infrastrukturą. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o rozpoznanie przez sąd skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja Wojewody P. z [...] października 2021 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. z [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. i ul. S., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy cel wywłaszczenia odnośnie spornej działki został zrealizowany. Zdaniem skarżących wykorzystywanie nieruchomości na zieleń miejską i pomnik świadczy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, którym było budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie wskazują, że infrastruktura techniczna dotycząca budynku Urzędu Wojewódzkiego przebiega przez sąsiednie działki, co wynika ze wskazanego we wniosku wyroku NSA z 11 stycznia 1994 r. sygn. akt IV 331/93. Oceniając sporną kwestię, czy w konkretnym przypadku został osiągnięty cel wywłaszczenia należy wyjść od przytoczenia treści przepisów znajdujących zastosowanie w tej sprawie. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część – art. 137 ust. 2 u.g.n. Kluczową w sprawie staje się kwestia określenia celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Jak słusznie zauważył organ, sporna działka o pow. 877 m2, stanowiąca współwłasność Z. K. i A. K. została wywłaszczona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1979 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem z przeznaczeniem pod budowę drugiego etapu Urzędu Wojewódzkiego w Ł. (k. 107 akt adm., k. 105 akt adm.). Powyższe znajduje potwierdzenie w decyzji Głównego Architekta Województwa w Ł. z dnia 22 września 1978 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z załącznika do tejże decyzji wynika, że grunty wywłaszczone od Z. K. i A. K. położone były obok projektowanego budynku Urzędu Wojewódzkiego i stanowiły teren niezbędny do jego budowy i funkcjonowania. Na wywłaszczonym terenie miały powstać ciągi komunikacyjne oraz zieleń niska i wysoka. Obecnie, jak wynika z ustaleń organów, czego nie kwestionowali skarżący, ww. działka wchodzi w skład działek [...] o pow. 0,0849 ha, [...] o pow. 0,0251 ha (grunt pod drogą publiczną) oraz [...] o pow. 0,0202 ha (zabudowana budynkiem filharmonii). W ocenie sądu, w takiej sytuacji zasadnie przyjęto, że kwestię zrealizowania celu wywłaszczenia i następnie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłankę zwrotu, w tym konkretnym przypadku należało rozpatrywać w kontekście przeznaczenia i wykorzystania całości kompleksu wywłaszczonych nieruchomości, nie zaś jedynie działki nr geod. [...]. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przez zrealizowanie celu wywłaszczenia uznaje się nie tylko wybudowanie głównego obiektu, ale także pozostałej infrastruktury niezbędnej do realizacji przedsięwzięcia. Cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. m.in. wyroki NSA z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1637/16, z dnia 1 grudnia 2021 r., I OSK 607/19). W sprawie nie było sporne, że budynek sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego w Ł. został wzniesiony w latach 1981-1983 (pismo Dyrektora Generalnego P. Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., szkice polowe z pomiaru uzupełniającego z sierpnia 1984 r.). Na działkach o numerach [...] i [...] znajduje się infrastruktura techniczna niezbędna do funkcjonowania ówczesnego budynku sali konferencyjnej, obecnie remontowanego i przebudowywanego dla potrzeb filharmonii (podziemne przewody kanalizacyjne, ciepłownicze, przewód elektroenergetyczny), chodnik, parking, zjazd na ul. Z. oraz zieleń niska i wysoka. Obecnie na wywłaszczonym terenie znajduje się także pomnik [...] oraz kamień [...]. Z kolei na części działki o nr [...] znajduje się ścieżka rowerowa, chodnik, trawnik zaś pod powierzchnią infrastrukturą techniczna – podziemne przewody kanalizacyjne, wodociągowe, telekomunikacyjne i elektroenergetyczne stanowiące część drogi powiatowej. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem sądu stwierdzić należało, że sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodne z celem wywłaszczenia. Sąd oceniając tę kwestię stwierdza, że niewątpliwie infrastruktura techniczna istniejąca na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, sama w sobie nie stanowiła celu wywłaszczenia, jednakże była ona związana z realizacją inwestycji budowy sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego i służy ona obsłudze m.in. budynku stanowiącego realizację celu wywłaszczenia. W tej sytuacji zasadnym jest przyjęcie, że zarówno infrastruktura techniczna, jak i zieleń wokół powstałego budynku zostały przewidziane jako cel wywłaszczenia. Mając na uwadze powyższą argumentację sąd doszedł do przekonania, że na gruncie tej sprawy należy mówić o tym, że sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd podziela stanowisko organu, że istniejące zagospodarowanie (trawnik, chodniki) oraz budowle podziemne w postaci przyłączy sieci przesyłowych do budynku, nie stanowią samodzielnej przeszkody do ewentualnego zwrotu, ale nie stanowią również podstawy do uznania, że przedmiotowy teren został wykorzystany na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu lub też uznania, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Teren wokół budynku oraz podziemne przyłącza sieci przesyłowej są integralną częścią budynku. Nie można zrealizować konkretnej inwestycji, jeżeli nie powstanie towarzysząca infrastruktura techniczna oraz zagospodarowany teren wokół takiego budynku. Nie jest zaś sporną w sprawie okoliczność, że powyższe miało miejsce z zachowaniem terminów, tj. że budowa sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego została rozpoczęta przed upływem 7 lat, a zakończona przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podkreślić również należy, że wykorzystywane wywłaszczonej działki jest zgodne z rozwiązaniami planistycznymi określonymi w decyzji z dnia [...] września 1978 r. nr [...] zatwierdzającej aneks do planu ogólnego zagospodarowania, która stanowiła podstawę do wywłaszczenia. Sporny teren miał być zagospodarowany, jako bezpośrednie otoczenie projektowanego budynku Urzędu Wojewódzkiego. Zrealizowanie celu wywłaszczenia na spornej działce potwierdził także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 1994 r. sygn. akt IV SA 335/93. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że działka o pow. 887 m2 z uwagi na zainstalowanie na niej urządzeń podziemnych, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji podstawowej, jaką jest Urząd Wojewódzki w Ł., oraz przeznaczenie nieruchomości pod teren zieleni i chodnik oznacza, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mimo, iż wyrok ten nie jest objęty skutkami prawnymi określonymi w art. 153 p.p.s.a. z uwagi na zmianę stanu prawnego, tym niemniej stanowi istotny argument wskazujący, że cel wywłaszczenia odnośnie spornej działki został zrealizowany. Odnosząc się do stanowiska skarżących, reprezentowanego zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i skargi, jakoby celem wywłaszczenia spornej działki było budownictwo mieszkaniowe, należało przyjąć, że nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Podkreślić należy, że zarówno wskazana we wniosku decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1973 r. jaki i wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r. sygn. akt IV 331/93 nie dotyczyły spornej działki. W szczególności wskazany wyrok NSA dotyczył działki o nr [...] o pow. 365 m2, a nie działki o nr [...] o pow. 0,0877 ha – tejże działki dotyczył wyrok NSA z 11 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 335/93. Oznacza to, że wbrew twierdzeniem skarżących, sporna działka została przeznaczona pod budowę drugiego etapu Urzędu Wojewódzkiego w Ł. a nie budownictwo mieszkaniowe. Nie znajdują także oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym twierdzenia skargi, jakoby na działce o nr [...] nie znajdowała się infrastruktura techniczna służąca obsłudze budynku ówczesnej sali konferencyjnej Urzędu Wojewódzkiego w Ł.. Sąd podziela też stanowisko organu, że bez znaczenia dla powyższej oceny jest późniejsze przekazanie dla Miasta Ł. w latach 2003-2007 nieruchomości na inny cel. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13). Z akt sprawy wynika, że obecnie część działek o nr [...] i [...] jest zajęta na infrastrukturę techniczną, zaś na ich powierzchni znajduje się chodnik, zieleń miejska oraz pomnik [...] oraz kamień [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących, obecny sposób zagospodarowania działki nie może świadczyć, że cel wywłaszczenia nie został realizowany, jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że ten cel został osiągnięty bezpośrednio (w określonym przepisami czasie) po wywłaszczeniu nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Odnośnie części działki o pow. 0,0877 ha, obecnie stanowiącej część działki o nr [...] zgodzić się należało z organami, że niedopuszczalnym jest jej zwrot z uwagi, iż obecnie stanowi ona fragment drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 u.g.n., ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może naruszać innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisem szczególnym jest w analizowanej sprawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej powoływana jako u.d.p.), który przewiduje, iż własność dróg publicznych w zależności od kategorii drogi może przysługiwać jedynie Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty, a zatem przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo, jak i niewymienionych jak np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych, należy uznać za przepisy odrębne - które mają pierwszeństwo - w ich stosowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 640/10). Stosownie do art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie (zob. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 640/10). Jak celnie podniósł organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest ugruntowany pogląd, który także sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego - drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności od rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10). Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżących zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.