II SA/Bk 906/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu P. SA w L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wejście na teren działek i przeprowadzenia inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego P. SA w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. P. S.A. z siedzibą w L. (zwana dalej: "Spółką") wystąpiła o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U z 2016 r. poz. 2147, zwanej: u.g.n.") oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej: "k.p.a.") - decyzji zezwalającej na wejście w teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej SN-15 kV, składającej się z linii kablowych SN-15 kV oraz złączy kablowych SN-15 kV na terenie obejmującym m.in. działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] o pow. 0,3800 ha (KW Nr [...]) i [...] (KW Nr [...]7) o pow. 0,4400 ha, położone w obrębie Ś., gmina G., stanowiące własność G. K. oraz udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu ww. decyzji. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część tej decyzji oraz mapę do celów projektowych przedstawiającą przebieg planowanej inwestycji przez teren opisanych wyżej nieruchomości, jak również dokumentację z przeprowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości, które nie doprowadziły do porozumienia i uzyskania zgody na wykonanie na tej nieruchomości powyższych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Starosta B. w punkcie 1 ograniczył sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości w sposób wskazany we wniosku. Organ wskazał, że powierzchnia zajęcia na czas budowy wynosić będzie: nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] - 89 m2, nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...]- 197 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji. Natomiast po zakończeniu prac powierzchnia zajęcia wynosić będzie: nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] - 30 m2, nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] - 66 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do przedmiotowej decyzji. W punkcie 2 decyzji zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu ww. określonych prac. Natomiast w punkcie 3 decyzji odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 u.g.n. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]. Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 u.g.n., które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na nieruchomość. Organ I instancji podniósł, że o prowadzeniu rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac świadczyła załączona do wniosku prowadzona pomiędzy stronami korespondencja. Wskazał, że z treści tych dokumentów wynika, że w związku z planowaną inwestycją inwestor zaproponował właścicielowi zawarcie umowy ustanowienia na przedmiotowych nieruchomościach służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem na łączną kwotę 202,50 zł. Właściciel nie wyraził na to zgody. Jego zdaniem proponowana kwota jest rażąco niska i nie rekompensuje zmniejszenia wartości nieruchomości oraz konieczności znoszenia korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie. Ponadto usytuowanie linii na działce nr [...] utrudni, czy nawet uniemożliwi posadowienie na niej budynków gospodarczych. Prawidłowym rozwiązaniem byłoby przeprowadzenie linii przy granicy nieruchomości, jak to ma miejsce w przypadku działki nr [...]. Właściciel nie zaproponował żadnej kwoty odszkodowania, gdyż bez zapoznania się z dokumentacją, na podstawie której inwestor wyliczył odszkodowanie i szczegółowe wskazanie sposobu tego wyliczenia, nie ma on możliwości określenia swojego stanowiska w tej kwestii. Ponadto Starosta wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. na gruncie przedmiotowej działki przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron niniejszego postępowania. Następnie strony wyraziły zgodę na przeprowadzenie dodatkowych negocjacji oraz zobowiązały się do poinformowania organu o wynikach rozmów dotyczących ewentualnej zmiany przebiegu linii oraz kwoty odszkodowania. Pełnomocnik Spółki pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wyjaśnił, że strony prowadziły negocjacje, lecz do dnia wystosowania pisma nie doszło do zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu. Na skutek wniesionego odwołania przez G. K., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...]. uchylił powyżej opisaną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie zbadał jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Podniósł, że Starosta nie odniósł się do faktu przedstawienia przez inwestora właścicielowi nieruchomości innego przebiegu linii elektroenergetycznej na działce nr geod. [...], który byłby zgodny z oczekiwaniami właściciela, a więc najmniej dla niego uciążliwy. W ocenie organu odwoławczego nie ma więc przeszkód, aby przeprowadzić linię elektroenergetyczną zgodnie z życzeniem właściciela nieruchomości, przy granicy działki, biorąc pod uwagę fakt, że właściciel nieruchomości wielokrotnie występował z postulatem zmiany przebiegu inwestycji, nie doczekał się jednak wytłumaczenia, czy rozwiązanie przez niego proponowane nie może być przyjęte i dlaczego. Wojewoda P. zaznaczył również, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że jest związany żądaniem strony (inwestora) określonym we wniosku wszczynającym postępowanie oraz, że przebieg linii elektroenergetycznej określony został decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał jednak, że organ I instancji w oderwaniu od powyższego pozostawił kwestię przebiegu inwestycji do uzgodnienia stronom postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli jednak organ prowadzący postępowanie uzyskał informacje, że Spółka uznała zmianę przebiegu linii elektroenergetycznej za możliwą do zrealizowania, winien kwestię tę wyczerpująco wyjaśnić, nie zaś pozostawić ją do uzgodnienia pomiędzy stronami postępowania. Reasumując, organ stwierdził, że organ I instancji w sposób niewłaściwy dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji, przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 124 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił w wymagany sposób wszelkich okoliczności do uznania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji ograniczającej prawo własności zgodnie z art. 124 u.g.n., zgodnie z wnioskiem skarżącej, a także że nie zostały spełnione wszelkie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy wszelkie wymagane przesłanki do wydania decyzji ograniczającej prawo własności zgodnie z art. 124 u.g.n., zgodnie z wnioskiem skarżącej zostały w niniejszej sprawie spełnione i zostały prawidłowo wyjaśnione i ocenione a nadto poprzez pominiecie, iż przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów normujących podstawowy tryb wywłaszczania, a tym samym przepisy podstawowego trybu należy stosować jedynie odpowiednio w stosunku do wywłaszczenia regulowanego przez art. 124 u.g.n.; 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 6 k.p.a., tj. zasady legalności działania poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie że organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności niniejszej sprawy w sposób wystarczający i nie ocenił okoliczności niniejszej sprawy w sposób prawidłowy dający podstawy do uznania, że zostały spełnione wszelkie przesłanki do wydania decyzji ograniczającej prawo własności zgodnie z art. 124 u.g.n., zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy wszelkie wymagane przesłanki do wydania decyzji ograniczającej prawo własności zgodnie z art. 124 u.g.n., zgodnie z wnioskiem skarżącej zostały w niniejszej sprawie spełnione, a organ I instancji prawidłowo wyjaśnił wszelkie okoliczności niniejszej sprawy i prawidłowo wydał decyzję ograniczającą prawo własności zgodnie z art. 124 u.g.n., zgodnie z wnioskiem skarżącej; c) art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów administracji, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem. Mając powyższe zarzuty na względzie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinął szczegółowo podniesione powyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13, opubl. CBOSA). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji przedstawił przebieg rokowań pomiędzy stronami z dokładnym wyliczeniem i analizą pism przesłanych do siebie przez strony i doszedł do przekonania, że rokowania się odbyły, ale nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (Spółki) na nieruchomość. Natomiast organ II instancji analizując te same pisma doszedł do przekonania, że Starosta nie odniósł się do faktu przedstawienia przez inwestora właścicielowi nieruchomości innego przebiegu linii elektroenergetycznej na działce nr geod. [...], który byłby zgodny z oczekiwaniami właściciela, a więc najmniej dla niego uciążliwy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że oceniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż organ I instancji w sposób niewłaściwy dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji, przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum. Powyższe, zdaniem organu, narusza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Wojewody P. jest nieprawidłowe. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ nie jest władny zmieniać ustaleń przyjętych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2295/16, opubl. CBOSA). W niniejszej sprawie do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego dołączono decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] wraz z załącznikiem graficznym, w którym została przedstawiona trasa przebiegu linii. Stąd też twierdzenia Wojewody, że organ I instancji w sposób niewłaściwy dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji należało uznać za bezzasadne. Jak, już wyżej wskazano, podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania ocena przebiegu planowanej inwestycji, skoro wynika ona z ustaleń przyjętych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania takie zostały przeprowadzone o czym świadczy dołączona do wniosku korespondencja z właścicielem nieruchomości w sprawie przeprowadzonych rokowań i co jednocześnie spełnia wymogi z art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ nie ma uprawnień prowadzenia ustaleń co było przyczyną nieosiągnięcia pozytywnego wyniku rokowań. Poza tym organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeanalizował w ogóle kwestii, czy przy dokonanej przez siebie ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też ewentualnie art. 136 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, nie można bowiem przyjąć, aby przeprowadzone przez organ I instancji było dotknięte brakiem ustalenia istotnych okoliczności sprawy, których uzupełnienie przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania o której mowa w art. 15 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda P. weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.