II SA/Bk 918/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary porządkowej oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z [...] września 2012 r. nr [...], w którym nałożono na B. Sp. z o.o. w B. karę porządkową w kwocie 1.500 zł ze względu na bezzasadną odmowę okazania automatu do gier o niskich wygranych celem dokonania oględzin. Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały na tle następujących okoliczności. W prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...], należącym do B. Sp. z o.o. w B., właściciel automatu wzywany był kilkukrotnie do poddania badaniu sprawdzającemu, ze wskazaniem jednostki badającej - Izby Celnej w Przemyślu upoważnionej przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Jako podstawę prawną wezwań wskazano art. 23 "b" ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Jednocześnie organ wyznaczył spółce termin na dostarczenie automatu do wskazanej jednostki badającej oraz poinformował, że niewywiązanie się z obowiązku skutkować może nałożeniem kary porządkowej w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749, dalej w skrócie: "o.p."). Po uzyskaniu informacji, że automat nie został dostarczony do jednostki badającej, Naczelnik Urzędu Celnego w Ł., postanowieniem z [...] września 2012 r., na podstawie art. 262 § 1 i 5 o.p., nałożył na spółkę karę porządkową w kwocie 1.500 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 o.p., strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu, bezzasadnie odmówili złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, czy okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2700 złotych. Uprawnienie do żądania poddania automatu badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę, wynika z art. 23 "b" ustawy o grach hazardowych. Organ wskazał, że Minister Finansów upoważnił Izbę Celną w Przemyślu do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier oraz sporządzania opinii technicznych a upoważnienie to zachowało ważność również po wejściu w życie nowelizacji ustawy o grach hazardowych dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 26 maja 2011 r. z mocą od 14 lipca 2011r. Izba Celna w Przemyślu figuruje na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w wykazie jednostek upoważnionych do badań automatów. Ze względu na brak woli poddania się obowiązkom nałożonym w wezwaniach organ zastosował środek dyscyplinujący w postaci kary porządkowej. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] października 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że spółka zignorowała wezwania, czym uniemożliwiła przeprowadzenie postępowania w sposób wymagany przepisami prawa. W tej sytuacji organ I instancji miał prawo podjąć dopuszczalne prawem kroki zmierzające do uzyskania od spółki wymaganego zachowania, tj. przekazania automatu wyznaczonej jednostce badającej. Takim dopuszczalnym środkiem dyscyplinującym jest kara porządkowa przewidziana w art. 262 § 1 o.p. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, kwestionowanie legalności upoważnienia wydanego Izbie Celnej w Przemyślu przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań kontrolnych automatów do gier, nie stanowi uzasadnienia dla niewykonania prawidłowo doręczonych wezwań. Organ wyraził pogląd, że podmiot eksploatujący automat nie może decydować o statusie jednostek badających, ani o tym, do której jednostki badającej może zostać skierowane żądanie o przeprowadzenie badania sprawdzającego. Zauważył, że w chwili wydawania postanowienia Izba Celna w Przemyślu posiadała upoważnienie Ministra Finansów z 8 kwietnia 2011 r. do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier oraz sporządzania opinii technicznych. W skardze do Sądu pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 o.p. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że w pojęciu oględzin mieści się również badanie sprawdzające automatu do gier o niskich wygranych, a w konsekwencji, że organ jest uprawniony do zastosowania kary pieniężnej za nieprzekazanie jednostce badającej niniejszego automatu oraz poprzez błędne przyjęcie, że strona bezzasadnie odmówiła okazania automatu do gier o niskich wygranych celem dokonania oględzin. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że nie są oględzinami czynności wykonywane przez samego podatnika bez udziału organu podatkowego. Nie są również oględzinami czynności wykonywane przez podmiot trzeci, w tym jednostkę badającą. Oględziny mogą być przeprowadzone tylko przed organem podatkowym. Jednostka badająca musi zaś cechować się określonymi przymiotami, które wykluczają, by mógł nim być organ administracji. Pełnomocnik uznał, że art. 262 o.p. nie przewiduje możliwości nałożenia kary porządkowej za brak przekazania urządzenia jednostce badającej w celu przeprowadzenia badań sprawdzających. Podkreślił, że działania organów muszą być przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, które winny być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (art. 7 Konstytucji RP). W skardze wskazano ponadto, że automat nie jest przedmiotem oględzin, lecz przedmiotem badania technicznego, które ma charakter inny niż oględziny, bowiem wiąże się z podjęciem czynności ingerujących w urządzenie. Żaden przepis nie uprawnia strony do wzięcia udziału w badaniach sprawdzających. Zdaniem autora skargi izba celna nie może zostać upoważniona do pełnienia roli jednostki badającej, albowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ustawy o Służbie Celnej. Izba celna jest organem administracji publicznej, wydającej również rozstrzygnięcia w przedmiocie m.in. cofnięcia zezwoleń na urządzanie gier. Powierzenie zbadania automatu jednostce Służby Celnej, nie będącej organem niezależnym i podległej temu samemu podmiotowi co Naczelnik Urzędu Celnego w Ł., uzasadnia obawy o braku rzetelności i obiektywności wyniku badania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 262 o.p. mógł mieć zastosowanie w prowadzonym przez organy celne postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Z art. 8 ustawy o grach hazardowych wynika bowiem wprost, że do postępowań określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p. Postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych jest jednym z postępowań przewidzianych ustawą o grach hazardowych (art. 23 "a" i 23 "b" tej ustawy, dodane ustawą zmieniającą ustawę o grach hazardowych oraz niektóre inne ustawy z dnia 26 maja 2011 r. - Dz. U. z 2011 r. Nr 134, poz. 779), a zatem od strony proceduralnej, w kwestiach nieuregulowanych odrębnie w ustawie o grach hazardowych, ma zastosowanie procedura przewidziana przepisami o.p. Również poddanie automatu do gier - przez podmiot eksploatujący - badaniu sprawdzającemu, wynikające z obowiązku nałożonego przez właściwego miejscowo naczelnika urzędu celnego na podstawie art. 23 "b" ust. 1 ustawy o grach hazardowych, mieści się w katalogu czynności objętych możliwością nałożenia kary porządkowej w przypadku bezzasadnej odmowy jej wykonania. Z przepisu art. 262 §1 pkt 2 o.p. wynika bowiem, że możliwość ukarania m.in. strony postępowania karą porządkową została przewidziana za bezzasadną odmowę złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności. Badanie automatu do gier, którego obowiązek nałożony został na podstawie art. 23 "b" ust. 1 ustawy o grach hazardowych, jest właśnie inną czynnością dowodową, o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 o.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucając skargi podmiotów eksploatujących automaty do gier na wezwania wystosowane przez organy celne do poddania ich badaniu sprawdzającemu, oparte na treści art. 23 "b" ustawy o grach hazardowych, stwierdził już, że wezwanie ma charakter czynności dowodowej, a nie czynności rozstrzygającej o uprawnieniach i obowiązkach administracyjnoprawnych strony (vide: prawomocne postanowienia WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 463/12, II SA/Bk 464/12, II SA/Bk 465/12 i II SA/Bk 466/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Skoro badanie sprawdzające automatu, przeprowadzane przez uprawnioną do tego jednostkę badającą, wymaga współdziałania strony, polegającego na dostarczeniu przedmiotu badania do jednostki, odmowa wykonania powyższej czynności będzie równoznaczna z odmową strony "udziału w innej czynności", o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 o.p. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni stanowisko to aprobuje. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 o.p. stanowi o dopuszczalności dyscyplinowania strony nałożeniem kary porządkowej w przypadku bezzasadnej odmowy dokonania czynności dowodowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011 r. sygn. II FSK 775/10 (CBOSA) bezzasadna odmowa strony udziału w czynności dowodowej, to odmowa nieznajdująca potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Powyższe oznacza, jak z kolei wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. I SA/Sz 875/11 (CBOSA), że przed nałożeniem sankcji na stronę za odmowę udziału w czynności dowodowej, istnieje obowiązek organu ustalenia, czy w konkretnym stanie faktycznym strona zobowiązana do dokonania czynności podjęła starania celem wyjaśnienia przyczyn niewykonania wezwania oraz czy wskazane przez nią przyczyny były obiektywnie uzasadnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, o ile nie można odmówić stronie skarżącej starań w wyjaśnianiu przyczyn, dla których nie dostarczyła automatu do wskazanej przez organ jednostki celem poddania badaniu sprawdzającemu, o tyle przyczyny usprawiedliwiające taką postawę nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach, a tym samym nie mogą być uznane za obiektywnie uzasadnione. Jest poza sporem, że Izba Celna w Przemyślu została upoważniona przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych upoważnieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Nr SC14/070/4/UP/2011/2050. Upoważnienie to zostało wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, podmioty będące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jednostkami badającymi upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, uznaje się za jednostki badające upoważnione do badań technicznych automatów i urządzeń do gier zgodnie z przepisami art. 23 "f" ustawy zmienianej tj. ustawy o grach hazardowych. Z akt administracyjnych wynika, że Izba Celna w Przemyślu znajduje się w sporządzonym przez Ministerstwo Finansów i opublikowanym na stronie internetowej Ministerstwa wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu nie mają uprawnienia do podważania czy weryfikacji upoważnień Ministra Finansów, udzielonych jednostkom badającym do przeprowadzania badań automatów. Stąd zastrzeżenia strony co do obiektywizmu jednostki badającej, pozostającej w strukturach Służby Celnej, nie mogły stanowić dla organu wystarczającego uzasadnienia dla odmowy poddania automatu badaniu przez wyznaczoną jednostkę. Zgodzić się przy tym należy z organem, że podważanie bezstronności jednostki badającej bez znajomości wyniku badań, jest niewłaściwe. Podważanie bowiem mocy dowodowej każdego dowodu może nastąpić dopiero po jego przeprowadzeniu. Na marginesie można tylko zauważyć, że w upoważnieniu Izby Celnej w Przemyślu do przeprowadzania badań technicznych automatów urządzeń do gier, udzielonym przez Ministra Finansów, tkwi założenie, że jednostka ta spełniać musi restrykcyjne wymagania ustawowe, w tym dotyczące zapewnienia odpowiedniej wiedzy technicznej osób badających i ich bezstronności. Odnośnie zarzutu braku kompetencji dyrektorów izb celnych do przeprowadzania badań sprawdzających automatów (niewskazania ich właściwości do tych czynności w art. 19 ustawy o grach hazardowych) wskazać trzeba, że tego typu zadania (będące czynnościami dowodowymi wymagającymi wiadomości specjalnych) nie wymagają określenia ustawowej właściwości organów, skoro tego ustawodawca nie czyni. Wymagane jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji, które - jak wynika z faktu udzielenia przez Ministra Finansów upoważnienia Izbie Celnej w Przemyślu - wskazana jednostka posiada. Wskazać należy, iż w należyty sposób w zaskarżonym postanowieniu uzasadniono wysokość nałożonej kary porządkowej. Przepis art. 262 o.p. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. pozwalał na nałożenie kary porządkowej do kwoty 2.700 złotych. W rozważaniach organu II instancji odniesiono się do kwestii dolegliwości wymierzonej kary oraz stopnia zawinienia strony (s. 7 uzasadnienia postanowienia organu II instancji). Zatem sankcja pieniężna w wysokości nałożonej postanowieniem, stanowiąca równowartość minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r., odpowiadająca również ¾ wysokości miesięcznego ryczałtowego podatku od gier uiszczanego przez podatników od gier urządzanych na jednym automacie o niskich wygranych (art. 139 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), jest zgodna z prawem i świadczy o faktycznym miarkowaniu wysokości kary. Odnośnie zarzutów naruszenia regulacji konstytucyjnych dotyczących zasady nullum crimen sine lege wskazać trzeba, że kwestionowane przez stronę umocowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy o.p. do nałożenia kary porządkowej za niewykonania innej czynności dowodowej ma swoją podstawę właśnie w podanym jako podstawa prawna postanowienia art. 262 § 1 pkt 2 o.p. Zatem zarzut zastosowania represji bez wyraźnej podstawy prawnej był bezzasadny. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).