II SA/Bk 945/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. i E. R. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę. II SA/Bk 945/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej PINB) prowadził postępowanie dotyczące legalności wykonywania przez A. i E. R. robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości K. W trakcie oględzin organ ustalił, że na działce znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 5,20 m x 24,0 m, którego wysokość w kalenicy wynosi 5,76 m. Obiekt posiada dwuspadowy dach kryty blachą trapezową, wyposażony w rynny i rury spustowe od strony podwórka inwestora. Na jednej ze ścian szczytowych budynku widoczne jest podniesienie ściany w kalenicy na wysokość około 1 m, w wyniku czego doszło do zmiany kąta nachylenia połaci dachowej. Inwestor dokonał zgłoszenia na wymianę pokrycia dachowego, jednakże nie obejmowało ono podwyższenia ścian szczytowych. Z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, jak wskazał organ, że budynek jest w dobrym stanie technicznym. W oparciu o powyższe ustalenia, przy zastosowaniu art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej p.b., PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nakazał inwestorom wykonanie konkretnych robót budowlanych, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. z uwagi na błędne zakwalifikowanie wykonanych prac jako remontu i wdrożenie procedury naprawczej z art. 51 p.b., mimo że zakres prac wykraczał poza odtworzenie stanu pierwotnego. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane skutkujące zmianą wysokości, a zatem i kubatury obiektu (nawet w niewielkim stopniu) uznać należy za nadbudowę, której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia skutkuje wszczęciem procedury legalizacyjnej z art. 48-49 p.b. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], przy zastosowaniu art. 48 ust. 2 i 3 p.b., wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budynku inwentarskim na działce nr [...] oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r.: zaświadczenia wójta o zgodności robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, zaświadczeń dotyczących uprawnień projektanta oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB wskazał, że w wyniku wykonanych robót zmianie uległy podstawowe parametry obiektu takie jak wysokość i kubatura. W efekcie zrealizowano nadbudowę obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nieprzedstawienie tego pozwolenia przez inwestora skutkowało obowiązkiem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 – 49 p.b. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], przy zastosowaniu art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 p.b., ustalił A. i E. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł z tytułu wykonania nadbudowy budynku inwentarskiego. Organ wskazał, że inwestorzy wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. i przedłożyli wymagane dokumenty, co w myśl art. 48 ust. 5 p.b. stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w przypadku, gdy budowa została zakończona. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 p.b., należy ustalić opłatę legalizacyjną, w tym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 59f ust. 1 p.b. tj. przy pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stawki. Wysokość kary obliczono jako iloczyn stawki opłaty [s] – 500 zł na podstawie art. 59f ust. 2 p.b., współczynnika kategorii obiektu budowlanego [k] oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego [w] (które dla kategorii II obiektów budowlanych – budynków służących gospodarce rolnej wynoszą po 1,0). Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono zatem jako iloczyn: [s] x [k] x [w] x [50] = 500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25 000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i E. R. Wskazali, że ustalona opłata jest równa wysokości rocznych przychodów osiąganych przez nich z gospodarstwa rolnego. Jej uiszczenie pozbawi ich środków do życia. Oświadczyli, że nie kwestionują konieczności uiszczenia opłaty, jednakże nie jest ona proporcjonalna do wielkości popełnionej samowoli, która nie dotyczy wybudowania całego budynku, a jedynie podwyższenia go o 1 m. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz w całości podzielił ocenę prawną sformułowaną przez PINB. Wyjaśnił, że inwestorzy w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. nakładającym obowiązek przedłożenia określonych dokumentów zostali pouczeni, że jest to etap wstępny legalizacji, która dla zakończenia wymaga jeszcze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jak wskazał organ odwoławczy, współczynniki dla obiektów budowlanych kategorii II tj. służących gospodarce rolnej są stałe i nie zależą od wielkości obiektu. W sprawie miały zastosowanie przepisy art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59g p.b., na podstawie których organ I instancji prawidłowo obliczył opłatę w wysokości 25 000 zł. Wskazano, że wysokość opłaty nie zależy od uznania organu, ale wynika ściśle z przepisów prawa. Bez wpływu na tę wysokość pozostają takie czynniki jak przyczyna popełnienia samowoli budowlanej, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestorów winy, wartość wykonanych robót. Organy nie mogą również odstąpić od ustalenia opłaty z uwagi na sytuację materialną inwestora czy też zmniejszyć jej wysokości z tego powodu. Stąd też argumenty zawarte w zażaleniu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skargę na powyższe postanowienie złożyli do sądu administracyjnego A. i E. R. Zarzucili naruszenie art. 59f ust. 6 p.b. poprzez obliczenie opłaty legalizacyjnej na poziomie ekonomicznie nieuzasadnionym i powodującym ich nadmierne obciążenie oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie w postaci dokumentacji dotyczącej oceny technicznej budynku. Skarżący wskazali, że dokonali samowolnie niewielkich robót budowlanych – podnosząc ściany szczytowe budynku inwentarskiego na wysokość około 1,0 m i prace te wykonano de facto w ramach prac remontowych tj. przełożenia starego dachu na nowy. Potrzeba podwyższenia ścian powstała w wyniku realizacji nowej konstrukcji dachu. Zwrócili uwagę, że projekt został zatwierdzony przez architekta. Jak wskazali, wysokość opłaty wydaje się niewspółmierna do winy i poniesionych kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest wysokość opłaty legalizacyjnej, natomiast niesporne było wykonanie robót budowlanych polegających na podniesieniu ścian szczytowych budynku inwentarskiego o około 1 m w warunkach samowoli budowlanej. Zarzuty skarżących koncentrują się na kwestionowaniu kwalifikacji tej samowoli (w ich ocenie stanowi ona remont, a nie nadbudowę) oraz wysokości opłaty jako niewspółmiernej do rozmiaru samowoli. Obydwa zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zgodzić się należy z dokonaną kwalifikacją spornych prac jako nadbudowy a nie remontu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako p.b., remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem sądu trafnie organy oceniły, że podwyższenie ścian szczytowych obiektu, także niewielkie, o około 1 m, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego. Powoduje bowiem dodanie obiektowi nowej części, w wyniku której dochodzi nie tylko do jego podwyższenia, ale i automatycznie do zwiększenia jego kubatury. Uzyskana zmiana parametrów nie mieści się w pojęciu odtworzenia stanu pierwotnego, gdyż pierwotny stan obiektu ulega zmianie (de facto powstał obiekt o innych parametrach niż przed pracami budowlanymi). Natomiast ustawodawca nie definiuje kategorii nadbudowy, której zdaniem organu dokonali skarżący, a jedynie zalicza ją do robót budowlanych będących budową (art. 3 pkt 6 p.b.). W orzecznictwie wskazuje się w sposób dość jednolity, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości i de facto powierzchni użytkowej, ale z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy (vide wyroki z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Bd 352/13 oraz z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 528/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją. Budynek inwentarski skarżących uzyskał bowiem nową, inną niż poprzednio wysokość, a tym samym zwiększyła się jego kubatura bez powiększenia powierzchni zabudowy. Doszło zatem do nadbudowy. Wniosku tego nie może podważyć powoływany przez skarżących fakt zakwalifikowania robót jako remontu w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzja ta jako błędna została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. i nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Kwalifikacja spornych robót jako nadbudowy (rodzaju budowy według art. 3 pkt 6 p.b.) oznaczała konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonywania, co wynika z art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 – 31 i art. 3 pkt 6 i 7 p.b. Brak tego pozwolenia oznaczał dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej podlegającej ocenie z punktu widzenia art. 48 – 49 p.b., a nie jak początkowo przyjęły organy z art. 50 – 51 p.b. (było to wynikiem błędnej kwalifikacji robót jako remontu). Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem WSA w Lublinie, że gdy strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuszcza się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 p.b., bowiem w tych przypadkach zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (wyrok z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 550/12, CBOSA). Jak wskazał organ odwoławczy, procedura legalizacji z art. 48 – 49 p.b. przebiega etapami, które ustawodawca ustalił jako obowiązkowe. Organ nadzoru budowlanego w ramach tej procedury: wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, jeśli nie zostały zakończone (art. 48 ust. 2 p.b.); zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów wykazujących zgodność wykonanych robót z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, obrazujących zakres tych robót i sposób ich wykonania tj. zaświadczeń organów gminy o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, projektu architektoniczno – budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 33 p.b.); jeśli inwestor wykona powyższe obowiązki dokumentacyjne – organ ocenia przedłożone dokumenty, a jeśli ocena ta będzie pozytywna – ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 p.b.). Dodać należy, że wszystkie powyższe etapy są obligatoryjne i organ nie może któregoś z nich pominąć. W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów dowodzących zgodności robót z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczeń o uprawnieniach osób wykonujących projekt. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a organ ocenił, że wykonanie tych obowiązków nastąpiło w sposób prawidłowy, zaś dokumentacja nie budzi zastrzeżeń. Ocenę tę sąd podziela. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było przystąpienie, zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b., do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej tj. ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, co nastąpiło zaskarżonym postanowieniem. Sposób przeprowadzenia tego etapu skład orzekający również ocenia pozytywnie. Zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zaś do treści art. 59f ust. 1, 2 i 3 p.b. kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – przy czym kategorie obiektów, współczynniki kategorii oraz wielkości obiektu określa załącznik do p.b. W sprawie bezspornie mamy do czynienia z budynkiem inwentarskim, który organ prawidłowo zaliczył do kategorii II obiektów, w skład której wchodzą budynki służące gospodarce rolnej takie jak m.in. inwentarsko - składowe. Współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi dla nich 1,0 a współczynnik wielkości obiektu (w) – 1,0. Uwzględniając wszystkie powyższe wartości należy ocenić, że organ prawidłowo zastosował wzór obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej w sprawie niniejszej jako: (s) x (k) x (w) x (50) = 500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25 000 zł. W konsekwencji opłata ustalona na kwotę 25 000 zł jest zgodna z prawem. Odnośnie zarzutów skargi kwestionujących brak proporcji między wysokością opłaty a skalą (rozmiarami) samowoli budowlanej oraz między tą wysokością a sytuacją materialną zobowiązanych wskazać trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie mogły dokonać miarkowania wysokości opłaty (jej obniżenia) w zależności od powyższych czynników. Wysokość opłaty oraz sposób jej ustalenia nie są uzależnione od uznania organu, sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, rozmiarów samowoli budowlanej czy momentu budowy, w którym samowola miała miejsce, jak też nie są uzależnione od stosunku w jakim efekt samowoli pozostaje do istniejącego obiektu budowlanego, czy inaczej od przedmiotu samowoli budowlanej (czy dotyczy ona obiektu jako całości czy też jego części). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2559/11 odstąpienie od stosowania algorytmu przyjętego w art. 59f p.b. oznaczałoby przyjęcie innego sposobu obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, który nie wynika z przepisów prawa (wyrok z dnia 19 kwietnia 2013 r., dostępny w CBOSA). Stanowisko odnośnie braku możliwości miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki z dnia 23 października 2014 r., II SA/Łd 459/14, z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Po 182/13, z dnia 19 stycznia 2012 r., IV SA/Po 528/11, CBOSA). Co prawda należy przyznać, że opłaty legalizacyjne są wysokie, lecz tak ustalane są wynikiem świadomego działania ustawodawcy. Jest to uzasadnione faktem, że ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna - w razie braku takiej decyzji – sankcja, ma służyć realizacji takich wartości jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich. Na marginesie dodać należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. Nieskorzystanie z tego uprawnienia wiąże się z koniecznością rozbiórki wykonanej samowoli. Reasumując stwierdzić trzeba, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o ustaleniu opłaty w kwocie ekonomicznie nieuzasadnionej oraz o błędnej ocenie materiału dowodowego. Zdaniem sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).