II SA/Bk 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. M.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. We wniosku z dnia 17 listopada 2017 r. (sprostowanym w trakcie wywiadu środowiskowego), K. M. – W. wystąpiła do Miejsko- Gminnego Ośrodku Pomocy Społecznej w T. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. W wyniku rozpatrzenia powyższego w wniosku organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] grudnia 2017 r., decyzję nr [...], przyznając stronie zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby w wysokości 20,00 zł na okres od 1 do 30 listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono zasady przyznawania pomocy w tej formie podając, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż dochód rodziny wynosi 1.504,92 zł, natomiast kryterium ustalone według art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 1.542,00 zł. 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny wynosi 18,54 zł, wobec czego, mając na uwadze art. 38 ust. 4 ustawy, ustalono zasiłek okresowy w wysokości 20,00 zł. Wyjaśniono też, że budżet Gminy T. w 2017 r. nie przewiduje środków na realizację tych zadań, w związku z czym ustalane są zasiłki okresowe w wysokości minimalnej. Od decyzji powyższej K. M.-W. złożyła odwołanie uznając, że organy błędnie interpretują przepisy, nie odliczając od dochodu z gospodarstwa rolnego składki na ubezpieczenia społeczne rolników. Odwołująca załączyła stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przyczyn wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy. Zasady obliczania wartości świadczenia w postaci zasiłku okresowego zostały określone w art. 38 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl ust. 6 art. 38 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydatki przeznaczone na to świadczenie pokrywane są z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa. Zasiłek okresowy może być wyższy od wartości minimalnej, jednakże kwota przewyższająca tę wartość nie będzie pokrywana z budżetu państwa, lecz gminy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem niepełnoletnich dzieci. Miesięczny dochód rodziny wynosi 1.504,92 zł, kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosi 1.542,00 zł. Różnica między dochodem rodziny a kryterium dochodowym wynosi 37,08 zł, a 50% tej kwoty wynosi 18,54 zł. Dlatego w ocenie organu odwoławczego zasadnie przyznano więc zasiłek okresowy w wysokości 20 zł, mając na uwadze treść art. 39 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutu odwołującej zgodnie z którym od dochodu z gospodarstwa winny być odliczone składki na ubezpieczenia społeczne rolników, organ odwoławczy podał, że w myśl art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych dochodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne i alimenty świadczone na rzecz innych osób. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) stanowi, że w przypadku gospodarstw rolnych przyjmuje się, że z ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł. W ocenie Kolegium, wynika z niego jednoznacznie, że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, iż właściciel gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 288 zł z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od tego jakie ponosi wydatki w związku z posiadaniem nieruchomości rolnej, czy w jaki sposób z niej korzysta, lub w jaki sposób nią rozporządził. Ustawodawca przyjął tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu z tego źródła, ustalany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Nie jest to przychód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, który dopiero po pomniejszeniach wskazanych w tym przepisie daje dochód. Natomiast art. 8 ust. 9 ustawy zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego odwołująca posiada tytuł prawny. Kolegium powołując się na stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w wyroku z 19 października 2017 r., II SA/Bk 579/17 stwierdziło, że ustalenie dochodu w formie ryczałtu wyklucza możliwość odliczenia od niego kosztów związanych z jego uzyskaniem w tym także opłacanej składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, uwzględnione są one bowiem przy ustalaniu wysokości ryczałtu. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła K. M. – W. Zarzuciła, że organy błędnie interpretują przepisy, nie odliczając od dochodu z gospodarstwa rolnego składki na ubezpieczenia społeczne rolników, co jest sprzeczne ze stanowiskiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Nadto zarzuciła, że organy "naliczały wynagrodzenie z tytułu alimentów w pełnej wysokości 900 zł", zamiast w oparciu o kwoty rzeczywiście wpłacane, które były niższe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. w przedmiocie przyznania skarżącej – K. M. – W. zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w wysokości 20 zł na okres od 1 do 30 listopada 2017 r. Podstawę prawną do przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego stanowi regulacja zawarta w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Bezspornym w sprawie niniejszej jest, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem niepełnoletnich dzieci. W takim przypadku zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, wówczas gdy dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zatem podstawową przesłankę przyznania zasiłku okresowego stanowi trudna sytuacja materialna rodziny, na którą składają się dwa elementy, podlegające ocenie organów: niski dochód na osobę w rodzinie oraz szczególne problemy bytowe występujące w rodzinie. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy ustalenia wysokości miesięcznego dochodu rodziny. Ustawa o pomocy społecznej wprowadza pojęcie "kryterium dochodowego rodziny", jako warunkujące nabycie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 kryterium dochodowe rodziny to dochód, który nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie ustalono w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 poz. 1058). Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji wynosiło ono 514 zł. Oznacza to, że kryterium dochodowe rodziny w sprawie niniejszej wynosi 1.542 zł (514 zł x 3). Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Z ust. 3 pkt 2 art. 38 ustawy wynika, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Natomiast jak stanowi ust. 4 art. 38 ustawy kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. W sprawie niniejszej ustalono, że dochód rodziny wynosi 1.504,92 zł. Skarżąca kwestionuje sposób wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, który jej zdaniem powinien być pomniejszony o składki KRUS. Nadto, zdaniem skarżącej, do dochodu powinna być wliczona kwota alimentów faktycznie wpłacanych, która jest niższa od kwoty zasądzonej. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej w obu kwestiach nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z podstawową regułą, wyrażoną w art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca wprowadził również szczególne zasady ustalania dochodu w tym dochodu uzyskiwanego z działalności rolniczej. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 9 ustawy dochód ten jest ustalany jako iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia, przy czym kwotę dochodu należy uwzględnić jako obowiązującą w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w sprawie niniejszej w październiku 2017 r. (wniosek strona złożyła w dniu 17 listopada 2017 r.). Na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058) wynosiła ona 288 zł. Z powyższego wynika, że w przypadku gospodarstw rolnych przyjmuje się tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Jest on wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalanej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Wskazany przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Jak podsumowano w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1154/11, wykładnia art. 8 ust. 9 ustawy była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wskazywał, że: "przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć". Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09 i wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 928/10 – dostępne w CBOSA). Zaprezentowana powyżej linia orzecznicza jest niezmiennie kontynuowana (np. wyroki: II SA/Łd 1033/12 z 24 stycznia 2013 r., II SA/Lu 265/12 z 18 maja 2012 r., II SA/Ke 39/16, z 28 kwietnia 2016 r., pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływana jako CBOSA) i skład orzekający w sprawie niniejszej ją podziela. Dochód z gospodarstwa rolnego w sprawie niniejszej wyliczono zgodnie z powyżej przedstawioną interpretacją. Słusznie wywodzi organ odwoławczy, że dochód o którym mowa w art. 8 ust. 9 ustawy nie jest przychodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, który dopiero po pomniejszeniach wskazanych w tym przepisie daje dochód. W art. 8 ust. 3 ustawy, dotyczącym ogólnych zasad ustalania dochodu, dochód rozumiany jest jako przychód pomniejszony o enumeratywnie wymienione koszty jego uzyskania – "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (...) pomniejszoną o między innymi składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach". Taką samą konstrukcję dochodu ustawodawca przyjął w regulacji szczególnej zawartej w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, dotyczącym pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Z przepisu tego wynika, że "(...) za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu (...)". W przypadku zaś dochodu z działalności rolniczej ustawodawca nie pomniejsza go o koszty jego uzyskania. W treści art. 8 ust. 9 ustawy mowa jest o "dochodzie miesięcznym". Gdyby ustawodawca zamierzał przyznać rolnikom prawo do odliczania od dochodu uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne, to znalazłoby to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 9 ustawy. Skoro zaś przepis ten nie definiuje dochodu jako przychodu pomniejszonego o koszty jego uzyskania, stwierdzić należy, że w przypadku rolników wykluczona jest możliwość odliczania kosztów związanych z uzyskaniem dochodu w tym także opłaconej składki do kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (vide: wyroki WSA w Białymstoku z 19 października 2017 r., II SA/Bk 579/17 oraz z 14 marca 2018 r., II SA/Bk 39/18, pub. CBOSA). Słusznie zatem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do odliczenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników od dochodu z gospodarstwa rolnego. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r., zgodnie z którym odliczeniu od dochodu podlegają składki odprowadzane na ubezpieczenia społeczne rolników. Stanowisko to bowiem ograniczyło się tylko do treści art. 8 ust. 3 ustawy a więc do przepisu regulującego ogólną zasadę ustalania dochodu, definiowanego jako dochód pomniejszony o koszty jego uzyskania. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy jest przepisem szczególnym regulującym kwestię ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazał na żadne koszty o które ten dochód mógłby być pomniejszony. Czyni to w przypadku innych szczególnych regulacji dotyczących ustalania dochodu, np. jak już wskazano powyżej w przypadku dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych. A zatem raz jeszcze podnieść należy, że gdyby ustawodawca zamierzał przyznać rolnikom prawo do odliczania od dochodu uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne, to znalazłoby to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 9 ustawy. Nie zasadny jest także zarzut dotyczący bezpodstawnego wliczenia do dochodu zasądzonej kwoty alimentów w wysokości 900 zł zamiast kwoty faktycznie wpłaconej. W pkt III wyroku z dnia [...] listopada 2015 r., wydanym w sprawie [...] zasądzono do M. W. na rzecz małoletnich dzieci: J. W. i J. M. – W. tytułem alimentów kwoty po 450 zł. Jak wynika z zaświadczenia o dokonanych wpłatach, wystawionego w dniu 28 listopada 2017 r. przez komornika sądowego, w okresie od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r. (czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek okresowy) wyegzekwowano kwotę stanowiącą równowartość zasądzonych alimentów. Oznacza to, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina skarżącej uzyskała faktycznie kwotę alimentów w wysokości zasądzonej ww. wyrokiem. A zatem wliczenie do dochodu kwoty 900 zł nastąpiło zgodnie ze stanem faktycznym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły dochód skarżącej w wysokości 1.504,92 zł. Następnie prawidłowo wyliczono różnicę pomiędzy dochodem rodziny i kryterium dochodowym na kwotę 37,08 zł i 50 % z tej kwoty na kwotę 18,54. W konsekwencji zasadnie przyznano zasiłek okresowy w minimalnej wysokości 20 zł. Końcowo ze względu na specyficzny charakter sprawy sąd uznaje za celowe zwrócenie uwagi, że jego kontrola obejmuje wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, a nie jej słuszność czy celowość. Niewątpliwie sytuacja skarżącej jest trudna, jednakże to ustawodawca (a nie organy administracji czy sądy) ustalił przesłanki, które warunkują nabycie prawa do świadczeń z szeroko rozumianej pomocy publicznej którymi zarówno organy jak i sąd były związane. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).