II SA/Bk 993/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych MOPR w B., zmieniono decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] przyznającą B. O. zasiłek stały na okres 23 października – 31 października 2012 r. w wysokości 52, 05 zł i na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2014 r. w wysokości 30 zł miesięcznie - w ten sposób, że przysługujący mu zasiłek stały ustalono w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w wysokości wyższej, bo 171, 36 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 163 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.). Wskazano również na § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). Od powyższej decyzji, podobnie jak i od kilku innych wydanych w dniu [...] lipca 2013 r. (w przedmiocie zasiłków celowych i okresowego), obszerne odwołanie złożył B. O. Zawiera ono szereg zarzutów dotyczących wszystkich decyzji. Strona przede wszystkim kwestionuje ustalone przez organ kryterium dochodowe rodziny oraz podważa znaczenie dokumentów, na podstawie których został ustalony dochód rodziny. Wskazała, że organ nie uwzględnił wydanych w 2011 r. wewnętrznych wytycznych, na podstawie których od kwoty uzyskiwanego dochodu odliczano wysokość egzekwowanych od niego przez komornika alimentów, spłacanych regularnie od stycznia 2011 r. Uwzględnił natomiast organ nowe wytyczne, wykluczające możliwość takiego odliczenia. W ten sposób błędnie wyliczono dochód strony, który powinien wynosić 708, 80 zł. Odwołujący się zarzucił prowadzenie postępowania przez nieuprawnione osoby, nieprawdziwe twierdzenia o świadczeniu przez Ośrodek wobec niego stałej pomocy, bezpodstawne zaliczenie do dochodu rodziny kwoty 350 zł alimentów świadczonych na rzecz jego syna przez matkę, podczas gdy kwota ta powinna być uwzględniana wyłącznie indywidualnie wobec syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zmiany prawa do zasiłku stałego poprzez podwyższenie jego wysokości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji trafnie ustalił wystąpienie przesłanki utraty dochodu (zakończenie pobierania przez syna strony kwoty stypendium socjalnego), co uzasadniało podwyższenie zasiłku stałego. Odnośnie zarzutów odwołania mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium wywiodło, że nie znalazło podstaw do odliczenia od uzyskiwanego dochodu kwoty zaległości alimentacyjnych spłacanych przez stronę, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. odliczane mogą być wyłącznie alimenty wypłacane na bieżąco, a do takich nie należą kwoty spłacanych zaległości alimentacyjnych. Kolegium nie dopatrzyło się również żadnych naruszeń prawa procesowego, uznając że wyczerpująco zebrano materiał dowodowy oraz uzasadniono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł B. O. Zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania w sprawie dokumentu urzędowego MOPR w B. zawierającego wytyczne odnośnie niepomniejszania dochodu o spłacane należności alimentacyjne (z dnia 8 lutego 2011 r., nr [...]), który to dokument zawiera "urzędnicze poświadczenie nieprawdy". Także zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. - polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego tj. z naruszeniem prawa art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie jego interesu prawnego (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) poprzez nieuwzględnienie charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna (alimentów od matki i stypendium socjalnego z uczelni) i uznanie ich za środki utrzymania rodziny (mimo że dotyczą tylko określonej osoby). Wskazał, że w jego ocenie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie wskazano norm prawnych określających sposób wyliczenia dochodu rodziny, w tym normy art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., pomimo iż stan faktyczny sprawy wskazuje na konieczność jej zastosowania, czego nie uczyniono. Natomiast zastosowano przedmiotowe wytyczne MOPR, które są aktem prawa wewnętrznego. W pozostałym zakresie obszerna skarga (15 stron) zawiera argumenty wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zakwestionowane decyzje nie naruszają prawa, w tym norm wskazanych w skardze. Przedmiotem sporu jest zgodność z prawem przyznania skarżącemu zasiłku stałego w podwyższonej wysokości (z 30 zł na 171, 36 zł miesięcznie). Zasady przyznawania zasiłku stałego reguluje przepis art. 37 u.p.s. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 2 zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód , jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się, w przypadku osoby w rodzinie, w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, jednakże jego kwota nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.p.s.). Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "przysługuje" i "ustala się" oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku stałego ma charakter związany tzn. spełnienie kryteriów wymienionych w przepisie zobowiązuje organ do ustalenia i wypłaty świadczenia. Ocenić należy, że organy orzekające w sprawie niniejszej bez naruszenia prawa ustaliły spełnianie przez skarżącego kryterium dochodowego oraz kryterium niezdolności do pracy, jak również bez naruszenia prawa podwyższyły kwotę zasiłku z uwagi na ustaloną utratę dochodu. Jak wynika z akt, rodzina skarżącego do dnia 30 czerwca 2013 r. uzyskiwała dochód, do którego – na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego - wliczano: alimenty na syna (350 zł), stypendium socjalne syna (300 zł), dodatek mieszkaniowy (219, 28 zł). Z wywiadu środowiskowego wynika, że od lipca 2013 r. K.O. (syn strony) nie uzyskuje stypendium socjalnego, zatem i dochód rodziny skarżącego o tę kwotę uległ zmniejszeniu i wyniósł łącznie 569, 28 zł (alimenty – 350 zł, dodatek mieszkaniowy 219, 28 zł), z czego na osobę w rodzinie przypada kwota 284, 64 zł. Utracony dochód to zatem kwota 300 zł. Jeśli zatem zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (obecnie wynoszącym 456 zł) a dochodem na osobę w rodzinie (u skarżącego obecnie – 284, 64 zł), to różnica ta w przypadku B. O. wynosi dokładnie kwotę przyznaną mu po zmianie wysokości zasiłku stałego zaskarżoną decyzją tj. 171, 16 zł (456 zł – 284, 64 zł). Prawidłowo też w sprawie zastosowano przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. (w związku z art. 163 k.p.a.), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla, także bez zgody strony, jeśli następuje to na jej korzyść, w przypadku m.in. zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Taką zmianę sytuacji dochodowej skarżącego organy prawidłowo ustaliły, co umożliwiało im zmianę decyzji na jego korzyść także bez jego zgody. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, w zakresie w jakim mogą odnosić się do zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz jest uzasadniona w sposób odpowiadający wymaganiom ustawowym (art. 107 § 3 k.p.a.), co powoduje konieczność oceny zarzutów jako bezzasadnych. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., które to naruszenie polegać ma na niepomniejszeniu dochodu rodziny skarżącego o kwotę comiesięcznych spłat na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, co – w ocenie skarżącego - skutkowało także naruszeniem szeregu przepisów k.p.a., w tym art. 107 k.p.a. oraz naruszeniem jego interesu prawnego wywodzonego z art. 128, 135 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dochód (sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) pomniejsza się o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości interpretację tego przepisu zastosowaną przez organy, a sformułowaną m.in. przez NSA w wyrokach w sprawach I OSK 957/12 i I OSK 1433/11 (dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA), zgodnie z którą dochód można na tej podstawie pomniejszyć wyłącznie o kwoty alimentów rzeczywiście wypłaconych w miesiącu, z którego dochód się wylicza i w związku z istniejącym w tym miesiącu obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest podstaw do pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. W sprawie niniejszej skarżący domaga się odliczenia od dochodu takich właśnie ostatnio wskazanych kwot, którymi spłacał na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki. Nie są to zatem bieżące alimenty świadczone na rzecz innych osób w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i nie mogły pomniejszyć dochodu rodziny. Zgodna z powyższym pozostaje także linia orzecznicza tutejszego sądu (np. wyroki w sprawach II SA/Bk 504/13, II SA/Bk 623/13, CBOSA). Nadto niepomniejszenie dochodu uzasadniało przyznanie skarżącemu kwoty zasiłku stałego w podwyższonej wysokości. Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, w czerwcu 2013 r. skarżący opłacił ostatnią ratę zaległości alimentacyjnych (k. 17 akt adm. I instancji). Bezpodstawny jest także zarzut nieprawidłowego wliczenia do dochodu rodziny skarżącego alimentów otrzymywanych przez syna. Zdaniem strony są to indywidualne dochody jego syna, a nie dochody rodziny. Należy jednak wskazać, że sposób wyliczania dochodu rodziny na potrzeby ustalania praw do świadczeń z pomocy społecznej został ustalony w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., także poprzez wskazanie kwot i świadczeń, które należy od dochodu odjąć (ust. 3) lub których nie można do dochodu wliczać (ust. 4). W przepisach tych nie wymieniono jako niepodlegającej wliczeniu kwoty alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny od jego wstępnego. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd nie znalazł podstaw do ustalenia tego naruszenia, bowiem decyzja jest wydana na korzyść strony na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący oparcia kwestionowanych rozstrzygnięć o treść wytycznych MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne." Pierwszym i podstawowym punktem odniesienia dla organów powinny być przepisy ustawowe lub przepisy aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. W sprawie niniejszej oznaczało to obowiązek ustalania dochodu według zasad wynikających z art. 8 u.p.s. i tak też został on ustalony. Z rozstrzygnięć nie wynika, aby organy za podstawę prawną swych rozstrzygnięć przyjmowały dokumenty wewnętrzne w postaci wskazanych wytycznych, a w szczególności nie wynika, by – powołując się na wytyczne – orzekały niezgodnie z obowiązującym prawem lub w sposób nieuprawniony interpretowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięć. Stąd też brak było podstaw do dopuszczenia wytycznych jako dowodu w sprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Nawet jeśli przedmiotowe wytyczne nakazują uwzględnianie określonej interpretacji przepisów prawa sprzecznej z obowiązującą wykładnią wypracowaną przez orzecznictwo sądów, co zarzuca skarżący (np. s. 6 skargi), to rozstrzygnięcia jakie wydano w sprawie niniejszej tej okoliczności nie dowodzą. Stanowią bowiem wynik prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów u.p.s.a., co prowadziło do oddalenia skargi. Jak wyżej wykazano niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również zobowiązują do odzwierciedlenia poczynionych ustaleń i przedstawienia argumentacji w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem składu orzekającego kontrolowane postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia uwzględniają powyższe wymagania. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.