II SAB/Bk 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. Sz. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznania mięsa za niezdatne do spożycia przez ludzi 1. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. do rozpoznania wniosku E. Sz. z dnia [...] lutego 2011 r. – w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje radcy prawnemu M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego E. Sz. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga na została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. W dniu [..].02.2011 r. E. S.(zwany dalej Skarżącym) dostarczył do Zakładów M. "Ł" E. Ł., K. Ś. [...], [...] K. tuszę wołową. Decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...]wydaną z upoważnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. przez Urzędowego Lekarza Weterynarii, na podstawie m.in. art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) uznano jako niezdatne do spożycia przez ludzi mięso -całą tuszę wołową o wadze 186 kg [...]Nr paszportu [...]oraz przekazano do Zakładu Zbiórka i Utylizacja Odpadów Zwierzęcych [...]Sp.zo.o. G. P. S. [...] [...] R. Powyższa decyzja została doręczona E.Ł. jako stronie postępowania. W dniu [...].02.2011 r. Skarżący wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. M. (zwanego dalej: "PIW" w W. M.) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...].02.2011 r. poinformowano stronę skarżącą, że w świetle przepisów prawa weterynaryjnego nie jest stroną postępowania i dlatego pismo z dnia [...].02.2011 r. pozostawiono bez rozpoznania. W tej sytuacji Skarżący w dniu [...].03.2011 r. wystąpił do P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. o stwierdzenie nieważności decyzji PIW w W. M.z dnia [...].02.2011 r. Postanowieniem z dnia [...].09.2011 r. P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B., na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PIW w W. M. z dnia [...].02.2011 r. W dniu [...].01.2014 r. Skarżący wezwał PIW w W. M. do usunięcia naruszenia prawa i wydania merytorycznej decyzji pisemnej w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...].02.2011 r. (data wpływu [...].02.2011r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ pismem z dnia [...].01.2014 r. poinformował Skarżącego, że jego wniosek z dnia [...].02.2011 r. został rozpatrzony, a stosowne pismo w tej sprawie zostało odebrane przez ww. w dniu [...].02.2011 r. W dniu [...].02.2014 r. (data wpływu) Skarżący złożył skargę na bezczynność PIW w W. M., podnosząc następujące zarzuty: 1) rażące naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przez faktyczną odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...], 2) naruszenie art. 61a §1 k.p.a. przez udzielenie odpowiedzi i uchylenie się od wydania postanowienia. Mając powyższe zarzuty na względzie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie PIW w W. M. do wydania aktu administracyjnego załatwiającego wnioski z dnia [...].02.2011 r. i [...].01.2014 r., tj. ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...]oraz zasądzenie od PIW na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. PIW w W. M. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Organ podniósł, że decyzja z dnia [...].02.2011 r. została doręczona E. Ł., który nie złożył -zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego- wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu. PIW w Wysokiem Mazowieckiem zaznaczył również, że Skarżący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto organ wskazał, że Skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa po niemalże po trzech latach od wydania decyzji w sprawie. Tymczasem z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu- w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Dodatkowo organ podniósł, ze art. 61a § 1 k.p.a., na który powołuje się Skarżący wszedł w życie 11.04.2011 r., a więc na dzień 09.02.2011 r. jeszcze nie obowiązywał. Pismem procesowym z dnia 28.05.2014 r. pełnomocnik Skarżącego podniósł m.in., że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, co wpłynęło na niewłaściwe ustalenie stron postępowania. W przedmiotowej sprawie Skarżący ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy przy jego udziale. Zdaniem pełnomocnika Skarżący nie przeniósł bowiem własności tuszy zwierzęcia na Zakłady M. "Ł.", a zatem w momencie wydania decyzji przez urzędowego lekarza weterynarii w dniu [...].02.2011 r. pozostawał właścicielem tuszy zwierzęcia. Zatem organ jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...].02.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu z dnia [...].02.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a powyższej ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś – Postępowanie administracyjne – Warszawa 1999 s. 63). Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem Skarżący w dniu [...].01.2014 r. (data wpływu do organu- [...].01.2014 r.) złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...].02.2011 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287, z późn zm.), stanowi inaczej. Natomiast z art. 7 ust. 2 ww. ustawy wynika, że od decyzji w sprawie oceny mięsa przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony na piśmie przed upływem 24 godzin od wydania tej decyzji, za pośrednictwem urzędowego lekarza weterynarii, do powiatowego lekarza weterynarii. Decyzja powiatowego lekarza weterynarii jest ostateczna. W przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 4 ww. ustawy. W świetle powyższych ustaleń bezzasadne jest stanowisko organu, że Skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa po niemalże trzech latach od wydania decyzji w sprawie podczas, gdy z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu- w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności- do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie miał zastosowania, gdyż jak to już zostało wyżej wskazane, art. 7 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, przewiduje środek zaskarżenia od przedmiotowej decyzji. Tymczasem art. 52 § 3 p.p.s.a., na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, dotyczy sytuacji, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Termin 14 dni nie obowiązywał Skarżącego w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, ponieważ bezczynność ta odnosiła się do nierozpoznania odwołania od decyzji. Zgodnie z treścią art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy na wstępie przypomnieć, że stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że odwołanie, w przedmiotowej sprawie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, może złożyć jedynie strona postępowania. Zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.04.2013 r. sygn. akt I Sa/Wa 2266/12, opubl. Lex 1309963, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 07.03.2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1142/12, opubl. Lex 1303591, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.01.2013 r. sygn. akt I Sa/Wa 823/12, opubl. Lex 1325419, wyrok NSA z dnia 07.09.2012 r. sygn. akt II OSK 905/11, opubl. 1218396). Dopiero po dokonaniu czynności wstępnych, tj. po zbadaniu dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz dochowania terminu do jego wniesienia, organ II instancji przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z art. 138 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Reasumując, organ po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (jeśli stwierdził, że np. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła osoba niebędąca stroną postępowania), albo rozstrzyga sprawę merytorycznie, wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109) Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że PIW w W. M. po wpłynięciu w dniu [...].02.2011 r. wniosku Skarżącego z dnia [...].02.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wystosował jedynie do ww. pismo z dnia [...].02.2011 r. informujące, że w świetle przepisów prawa weterynaryjnego nie jest on stroną postępowania i dlatego pismo z dnia [...].02.2011 r. pozostawiono bez rozpoznania. W tych okolicznościach ewidentnym w sprawie jest, że PIW w W. M. nie załatwił wniosku w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania (jeśli stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła osoba niebędąca stroną postępowania), albo rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Tymczasem organ nie wydał aktu w formie określonej w k.p.a. Jak to już zostało wcześniej wskazane bezczynność organu administracji publicznej zachodzi także wtedy, gdy organ podjął czynności w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie wydał w terminie określonego aktu prawnego. Skoro zatem PIW w W. M. nie wydał aktu w formie przewidzianej w k.p.a , a jedynie pismem z dnia [...].02.2011 r. poinformował Skarżącego, że nie posiada on statusu strony i dlatego pismo z dnia [...].02.2011 r. pozostawiono bez rozpoznania, to należy uznać zasadność skargi na bezczynność postępowania. Odnosząc się do pisma procesowego pełnomocnika Skarżącego z dnia [...].05.2014 r., Sąd stwierdził, że kwestia ustalenie stron postępowania nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Przedmiotem sprawy jest bezczynność organu polegająca na zaniechaniu wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu odwoławczym. Należy też zaznaczyć, wbrew twierdzeniom Skarżącego, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie chodzi o wszczęcie postępowania, ale o bezczynność organu w związku z niewydaniem aktu, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji w sprawie oceny mięsa. Co więcej, przepis art. 61a § 1 został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r., a zatem po udzieleniu przez PIW w W. M. pismem z dnia [...].02.2011 r. odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Weterynarii w W. M. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...].02.2011 r., co uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi - art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 12.07.2011 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim okoliczność, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o ukaranie organu grzywną. Ponadto Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu jak też nie stwierdził rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że PIW w W. M. niezwłocznie zareagował na wniosek Skarżącego z dnia [...].02.2011 r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...].02.2011 r., czyli już po dwóch dniach od momentu wpłynięcia wniosku, poinformował Skarżącego, że nie posiada on statusu strony i dlatego jego pismo zostało pozostawione bez rozpoznania. Zdaniem Sądu nie zwalniało to jednak organu z formalnego obowiązku załatwienia wniosku w formie prawem przewidzianej, co mogło wynikać z niewiedzy organu. Zobowiązując PIW w W. M. do rozpoznania wniosku z dnia [...].02.2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (Sąd nie przesądza jednak sposobu załatwienia sprawy) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).