II SAB/Bk 117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi D. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W stosunku do D. R. Komendant Powiatowy Policji w Z. prowadził postępowanie dyscyplinarne o numerze [...] (pierwotny numer [...]) wszczęte postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. W trakcie postępowania obwiniony złożył w pismach z dnia [...] maja 2019 r. wnioski dowodowe, które załatwiono odmownie m.in. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 88, 90, 139 akt adm.). Na postanowienie to obwiniony złożył środek zaskarżenia w postaci pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. zatytułowanego "Odwołanie" (k. 214 akt adm.). Skierował "Odwołanie" do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w Z. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. zawiesił postępowanie dyscyplinarne o numerze [...] z uwagi na długotrwałą absencję chorobową obwinionego. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. obwiniony złożył datowane na dzień [...] maja 2019 r. zażalenie na powyższe postanowienie, kierując środek zaskarżenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w Z. (k. 190, 216 akt adm.). Z akt administracyjnych wynika, że z uwagi na przeszkody techniczne i o charakterze osobowym dotyczące obsługi platformy ePUAP w Komendzie Powiatowej Policji w Z., powyższe środki zaskarżenia, tj. "Odwołanie" i zażalenie, zostały wydrukowane z platformy w dniu [...] września 2019 r., a przekazane Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B. przy piśmie z dnia [...] października 2019 r. (k. 232 akt adm.). Organ odwoławczy otrzymał korespondencję w dniu 14 października 2019 r. Następnie wezwał obwinionego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia złożonego drogą elektroniczną, a po bezskutecznym upływie terminu – postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił przyjęcia zażalenia (k. 301 akt adm.). W dniu [...] października 2019 r. D. R. złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu, w której wskazał na brak uchybień w działaniu Komendanta Wojewódzkiego oraz brak możliwości rozpoznania środków zaskarżenia w postępowaniu dyscyplinarnym, jeśli zostały wniesione drogą elektroniczną i nie zostały uzupełnione ich braki formalne, w tym w postaci podpisu. W tych okolicznościach, w dniu [...] listopada 2019 r. D. R. wywiódł do tutejszego sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. W piśmie datowanym na [...] czerwca 2019 r. zawierającym merytoryczną treść skargi zakwestionował niedziałanie Komendanta Wojewódzkiego polegające na niezałatwieniu "Odwołania" od postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym, niezałatwieniu zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego oraz niedziałaniu w zakresie wniesionego ponaglenia. Wniósł również o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż środki zaskarżenia w postaci "Odwołania" i zażalenia wpłynęły do niego w dniu [...] października 2019 r. Niezwłocznie wezwano obwinionego do uzupełnienia podpisu pod zażaleniem, a następnie postanowieniem orzeczono o odmowie przyjęcia zażalenia. Zdaniem organu, w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Policji nie ma zastosowania instytucja ponaglenia, bowiem nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a przepisy Kodeksu postępowania karnego w zakresie wskazanym w przepisie art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Kontrola sądów administracyjnych przewidziana jest wyłącznie w zakresie ściśle określonym przepisami prawa. Dotyczy to zarówno kontroli działalności organów administracji publicznej (dopuszczalne są skargi na decyzje, postanowienia, akty i czynności oraz interpretacje wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), jak i kontroli bezczynności (w zakresie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). W przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji niewydania aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień, czynności materialno – technicznych, interpretacji indywidualnych), zaś w punkcie 9 tego przepisu – skargę na bezczynność w przedmiocie innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej. Wyżej wskazaną kognicję sądów administracyjnych poszerza regulacja art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), dalej: u.P., stosownie do którego od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pamiętać jednak należy, że postępowanie dyscyplinarne nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym kończącym się wydaniem klasycznej decyzji administracyjnej lub wydaniem innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Postępowanie dyscyplinarne kończy się orzeczeniem dyscyplinarnym o treści wskazanej w art. 135j u.P. Skoro więc kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych funkcjonariuszy Policji dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi, tj. w zakresie skarg na orzeczenia kończące postępowanie dyscyplinarne (vide np. postanowienia NSA z dnia 31 maja 2012 r., I OSK 1067/12 oraz z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 1608/16), to skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego należy dopuścić wyłącznie w przypadku, gdy dotyczy ona zaniechania wydania przez organ orzeczeń lub postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne (vide np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1608/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Innymi słowy, skoro skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu (wymienionych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a.), to w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów możliwe jest zakwestionowanie bezczynności tylko w niewydaniu orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga D. R. w sprawie niniejszej podlega odrzuceniu. Analiza skargi pozwala wyodrębnić żądanie skontrolowania bezczynności i przewlekłości Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. jako organu odwoławczego w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym skarżącego o sygnaturze [...] w trzech aspektach: niezałatwienia "Odwołania" od postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych, niezałatwienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego oraz niezałatwienia ponaglenia. Zauważyć jednak należy, że zakres tak wskazanej bezczynności nie dotyczy wprost bezczynności czy przewlekłości polegającej na niewydaniu orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Postanowienie dowodowe ma charakter wpadkowy i nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne w rozumieniu art. 138 u.P. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego niezałatwienie środka zaskarżenia od postanowienia wpadkowego w postępowaniu dyscyplinarnym. Postanowienie, którym organ odwoławczy rozpoznaje zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego również nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 138 u.P. Co prawda fakt zawieszenia postępowania dyscyplinarnego pozostaje w związku z zakończeniem tego postępowania (wstrzymuje to zakończenie, uniemożliwia na pewien czas wydanie orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne), ale – ściśle rzecz ujmując – nie jest stricte zaniechaniem wydania takiego orzeczenia, a rozstrzyga o wystąpieniu przeszkód prawnych do dalszego prowadzenia postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest orzeczeniem wpadkowym, incydentalnym a nie kończącym postępowanie dyscyplinarne. Należy zatem również wykluczyć możliwość skontrolowania bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia od takiego postanowienia w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów. Jeśli zaś chodzi o nierozpoznanie ponaglenia złożonego przez skarżącego, to sąd zwraca uwagę, że do rozpoznania ponaglenia właściwy co do zasady jest nie organ, którego zaniechania ponaglenie dotyczy, ale organ wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a.), jeśli taki istnieje. Nie można więc Komendantowi Wojewódzkiemu zarzucać zaniechania w rozpoznaniu ponaglenia, jeśli nie on był właściwy do jego załatwienia. Argumentacja ta jest aktualna niezależnie od tego, że w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów nie stosuje się K.p.a. ale w ściśle wskazanym zakresie przepisy K.p.k. Dodać podsumowująco należy, że kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów kompleksowo (pod względem materialnym i procesowym) uregulowano w rozdziale 10 u.P. zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Jedynie w pewnym zakresie (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych) odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego (z mocy art. 135p ust. 1 u.P.). Nie odsyłając w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, że żadne z postanowień wydawanych w toku takiego postępowania nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2 w związku z at. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. Marginalnie wskazać należy, że zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego zostało załatwione postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 301 akt adm.). Skarga na to postanowienie została odrzucona przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 857/19 z dnia 14 stycznia 2020 r. Natomiast sąd w składzie jednoosobowym rozpoznającym sprawę niniejszą, z powodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, odstępuje od poglądu sformułowanego w sprawie II SAB/Bk 90/19, w którym w podobnej sytuacji prawnej skarga została rozpoznana merytorycznie przez jej oddalenie. Wyrok w sprawie II SA/Bk 857/19 jest prawomocny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.