II SAB/Bk 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wyrównania uposażenia za okresy przebywania na zwolnieniu lekarskim oddala skargę W raporcie z dnia [...] stycznia 2018 r. W. F. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: organ) m.in. o wyrównanie uposażenia za następujące okresy niezdolności do służby: [...] czerwca 2017 r., [...] października 2017 r., [...] listopada 2017 r., [...] grudnia 2017 r. – [...] stycznia 2018 r. Do raportu dołączył kserokopię fragmentów karty lekarskiej prowadzonej przez lekarza rodzinnego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do udokumentowania zasadności wyrównania uposażenia zaświadczeniami potwierdzającymi, że "przyczyną konkretnej niezdolności do służby jest orzeczony wcześniej wypadek" – w terminie do dnia [...] lutego 2018 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazując, w jaki sposób, jego zdaniem, należy rozumieć i stosować przepisy o dokumentowaniu związku niezdolności do służby z warunkami służby. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] organ wskazał wnioskodawcy na treść przepisów art. 121b ust. 5 pkt 1 i art. 121c ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: u.P. Wyjaśnił, że do funkcjonariuszy Policji stosuje się przepisy o powszechnym ubezpieczeniu społecznym, w tym m.in. art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Z przepisów tych wynika, zdaniem organu, że zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby spowodowanej tą samą chorobą po przerwie nieprzekraczającej 60 dni powinno zawierać kod A. Zdaniem organu, przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenia takiego kodu nie zawierają, stąd organ nie może przychylić się do prośby o wyrównanie uposażenia. Także organ wskazał, że w sytuacji wnioskodawcy należy odwołać się do regulacji art. 7 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1773 ze zm.), zgodnie z którym do kwestii dokumentowania świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych stosowany jest analogicznie § 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakresu informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa lub ich wysokości oraz dokumentów niezbędnych do przyznania i wypłaty zasiłków z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 87), którego punkt 2 stanowi, że "Dokumentem niezbędnym do przyznania i wypłaty zasiłku chorobowego w wysokości 100% podstawy wymiaru, w przypadku niezdolności do pracy wynikającej z następstw zaistniałych w stanie zdrowia w związku z wcześniej stwierdzonym wypadkiem w drodze do pracy lub z pracy, jest, złożone w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego uwierzytelnionego z wykorzystaniem kwalifikowanego certyfikatu lub profilu zaufanego ePUAP na elektroniczną skrzynkę podawczą Zakładu, zaświadczenie lekarskie wystawione na zwykłym druku, stwierdzające związek tej niezdolności do pracy z wypadkiem w drodze do pracy lub z pracy, a jeżeli ubezpieczonemu przysługuje zasiłek chorobowy z więcej niż jednego tytułu – oryginał lub kopia tego zaświadczenia potwierdzona za zgodność z oryginałem przez płatnika składek lub Zakład". Zdaniem organu, powyższe przepisy mają zastosowanie w sytuacji wnioskodawcy, który powinien dostarczyć zaświadczenie lekarskie stwierdzające związek niezdolności do służby w okresach, za które żąda wyrównania, z wypadkiem w 2015 r. Zdaniem organu, w przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach zawierających zapisy lekarza nie zostało zaświadczone, że niezdolności do służby mają związek z tym wypadkiem. W dniu [...] października 2018 r. W. F. wniósł ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w którym wskazał, że organ nie rozpatrzył raportu z dnia [...] stycznia 2018 r. o wyrównanie uposażenia, mimo że sprawa – jako nieskomplikowana – powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie jednego miesiąca. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydanym po rozpatrzeniu ponaglenia, Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. organ wyjaśnił wnioskodawcy powody wezwania do przedłożenia zaświadczeń lekarskich, co stanowi prawidłową reakcję organu na złożony w tym zakresie raport. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wywiódł do sądu administracyjnego W. F., który wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Wskazał, że do dnia złożenia skargi raport z dnia [...] stycznia 2018 r. nie został rozpoznany oraz nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie. Także nie rozpoznano ponaglenia. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się wyjątkowej opieszałości, którą potęguje dodatkowo fakt prostoty i nieskomplikowania sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że sąd dokonując kontroli w sprawach o bezczynność i przewlekłość postępowania rozstrzyga spór o legalność braku wydania aktu lub braku podjęcia czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie z uwagi na udzielenie wyjaśnień skarżącemu w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach IV SAB/Gl 57/15 oraz II SA/Wa 1693/16, w których zaprezentowano stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawach o wyrównanie uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem organ na dzień wyrokowania nie pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu, pozytywnie należy przesądzić kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku funkcjonariusza Policji o wyrównanie uposażenia do 100 % jego wysokości. Koniecznym warunkiem kontroli bezczynności organu administracji jest przyjęcie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji jest właściwy do jej załatwienia, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Jeśli chodzi o dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawach sporów o wypłatę uposażenia funkcjonariusza Policji, to w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie niejednolicie przyjmuje się drogę sądowoadministracyjną dla roszczeń o uposażenie ze stosunków służbowych policjantów. Z jednej strony sądy administracyjne powołują się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r. o sygnaturze akt I PZP 13/95 (OSNP 1995/23), w której uznano, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 u.P. wraz z odsetkami, jest niedopuszczalna. Tym samym, w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide np. wyrok z dnia 21 września 2017 r., II SA/Bk 491/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Inne sądy administracyjne akceptują tę dopuszczalność nie wypowiadając się w kwestii zakresu właściwości sądów administracyjnych i powszechnych w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy Policji (vide np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r., I OSK 1934/15; wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Lu 343/17; wyrok z dnia 27 października 2016 r., II SA/Wa 1012/16, CBOSA). Niektóre zaś sądy administracyjne, z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. o sygnaturze III PZP 1/05 (publ. ISNP 2006, nr 15-16, poz. 227) wskazują, że "nie może budzić wątpliwości cywilnoprawny charakter roszczeń policjanta z tytułu prawa do uposażenia" (tak np. postanowienie z dnia 19 października 2015 r., IV SAB/Gl 57/15 oraz zob. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 1293/14 i postanowienie z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Wa 1693/16, CBOSA). Ustalając właściwość sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność funkcjonariusza Policji dotyczącą wyrównania uposażenia wskazać należy, że nieuzasadnione jest różnicowanie tej właściwości w zależności od rodzaju uposażenia (rodzaju świadczenia pieniężnego związanego ze służbą), jakie ma być wypłacone. Jeśli, jak wynika z wyżej wskazanych orzeczeń, droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna w sprawie o wypłatę nagrody rocznej (I OSK 1934/15), o wypłatę świadczeń z tytułu delegowania (II SA/Wa 1012/16), o ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanych nadgodzin (II SA/Bk 656/18 i powołane tam orzecznictwo), to nieuprawnione jest tworzenie sytuacji, w której jeden rodzaj świadczeń z tytułu stosunku służbowego byłby dochodzony przed sądem administracyjnym a inny przed sądem powszechnym. Pozytywne przesądzenie właściwości sądu administracyjnego w sprawie niniejszej jest również uzasadnione związkiem dochodzonego świadczenia ze stosunkiem służbowym. Wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygnaturze I OPS 4/13, który – wypowiadając się w kwestii formy odmownego załatwienia wniosku funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wypłatę nagrody rocznej - wskazał, że powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów NSA wskazał, że "Określone uprawnienia i obowiązki funkcjonariusza ABW, wynikające ze stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnym, podlegają rygorom materialnego prawa administracyjnego. Do stosunków służbowych wyłączone jest m.in. stosowanie przepisów prawa pracy". To stanowisko nie zostało zakwestionowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, w której konkludując o konieczności podjęcia decyzji administracyjnej odmownej przy negatywnym załatwieniu wniosku funkcjonariusza ABW o wypłatę nagrody rocznej, NSA analizował przepisy o uposażeniu przysługującym ze stosunku służbowego funkcjonariusza i nie zakwestionował administracyjnoprawnego charakteru tego stosunku oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie o uposażenie funkcjonariusza i dodatki do niego oraz w sprawie o nagrodę roczną. Jeśli zaś chodzi konkretnie o sprawy związane z wyrównaniem uposażenia funkcjonariusza Policji do 100 % po potrąceniu 20 % uposażenia z uwagi przebywanie na zwolnieniu lekarskim, które to potrącenie funkcjonariusz kwestionuje żądając wyrównania, to sprawy te są przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, pozytywnie przesądzających swoją właściwość (np. wyroki z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Go 796/18; z dnia 25 października 2016 r., II SAB/Wa 281/16; z dnia 3 lutego 2017 r., z dnia 24 maja 2016 r., II SA/Wa 2054/15, CBOSA). Skład orzekający podziela stanowisko sądów o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w tych sprawach, co skutkowało merytorycznym rozpoznaniem skargi na bezczynność w sprawie niniejszej. Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że przedmiotem sporu jest bezczynność i przewlekłość organu w kwestii załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. o wyrównanie uposażenia do 100 % jego wysokości. Zauważyć należy, że po wpłynięciu tego wniosku organ wystosował do wnioskodawcy wezwanie do przedstawienia stosownych zaświadczeń lekarskich (pismo organu z dnia [...] stycznia 2018 r., zakreślając termin do [...] lutego 2018 r.), a następnie wystosował do skarżącego (po uzyskaniu jego stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r.) – pismo z dnia [...] lutego 2018 r. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; z przewlekłością zaś mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca jeśli wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Regulacje dotyczące uposażenia funkcjonariusza Policji w razie choroby zawiera art. 121 "b" u.P., zgodnie z którym w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia (ust. 1), chyba że zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby (ust. 5 pkt 1 i 2). Zasady obliczenia uposażenia w razie choroby określa art. 121 "f" u.P. W ustępie 1 tego przepisu wskazał ustawodawca jak należy obliczyć podstawę uposażenia, w ustępie 2 wskazał jak należy liczyć uposażenie za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Czynności i działania opisane w art. 121 "f" u. P. realizują normę z art. 121 "b" tej ustawy i są czynnościami materialno-technicznymi wynikającymi z ustawy. Ustawa szczegółowo określa sposób obliczenia uposażenia, które jest przedmiotem potrącenia oraz zasady według których potrąca się odpowiednią część uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Natomiast przepisy u.P. nie normują formy rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie wysokości uposażenia za czas choroby. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym we wskazanej wyżej uchwale NSA wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygnaturze P 18/03, "Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Zdaniem Sądu, należy przyjąć w sprawie niniejszej, że czynność wypłaty uposażenia funkcjonariusza Policji jest czynnością materialno - techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zaś czynność odmowy wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) – vide np. wyrok w sprawie I OSK 1934/15 (CBOSA). Konsekwencją powyższego jest konkluzja, zgodnie z którą pismo z dnia 5 lutego 2018 r. skierowane do skarżącego zawiera wszelkie elementy decyzji administracyjnej odmownej. A zatem jego wystosowanie jeszcze przed wniesieniem skargi ubezskutecznia zarzut bezczynności postawiony w skardze. Zauważyć należy, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść a nie forma lub nazwa. Za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. należy uznać czynność zawierającą następujące, cztery elementy: oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do reprezentacji organu przy wydawaniu aktów władczych. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że takie elementy posiada pismo z dnia [...] lutego 2018 r., w tym nadto zawiera ono szczegółowe wyjaśnienie z jakich przepisów organ wyprowadza obowiązek dostarczenia zaświadczenia lekarskiego o określonej treści, jak też zawarto w nim sformułowanie, iż z powodu niedostarczenia takiego zaświadczenia "nie można przychylić się do Pana prośby o wyrównanie uposażenia do 100%". Co wyżej wskazywano, pismo to zostało wystosowane do wnioskodawcy po uprzednim wezwaniu do przedłożenia stosownych zaświadczeń lekarskich i po zakreśleniu stosownego terminu (w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2018 r.). A zatem stanowi ono akt władczy posiadający cechy decyzji administracyjnej, a jego podjęcie przed wniesieniem skargi na bezczynność czyni tę skargę bezskuteczną. Sąd stwierdza również, że brak jest podstaw do przypisania organowi przewlekłości postępowania. Raport o wyrównanie uposażenia wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2018 r., zaś akt administracyjny organ podjął w dniu [...] lutego 2018 r., po wezwaniu do wykonania obowiązku dostarczenia dokumentu. Co prawda termin wykonania tego obowiązku zakreślono jako [...] lutego 2018 r., jednakże już z pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. wynikało, że nie zgadza się on z obowiązkiem, zatem organ nie miał powodu czekać do dnia [...] lutego 2018 r. aby zareagować na stanowisko skarżącego. Działania organu nie noszą cechy przewlekłości. Sąd natomiast zauważa, że powyżej ustalony charakter pisma z dnia [...] lutego 2018 r. (decyzja administracyjna) powoduje obowiązek pouczenia skarżącego o sposobie zaskarżenia, co otworzy termin na złożenie środka odwoławczego, w którym skarżący mógłby kwestionować podjęte wobec niego rozstrzygnięcie, jeśli się z nim nie zgadza. W sprawie o bezczynność Sąd nie bada bowiem merytorycznej zasadności podjętego aktu administracyjnego, a bada jedynie fakt jego podjęcia i czas dokonania tej czynności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.