II SAB/Bk 151/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. i E. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek o numerach geodezyjnych [...] położonych w obrębie M., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Wójtowi Gminy P. grzywnę w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych. Sygn. akt II SAB/Bk 1[...]1 U Z A S A D N I E N I E Skarżący – B. i E. K. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w sprawie wszczętej na wniosek H. M. z [...] września 2015 r. (data wpływu do organu [...] września 2015 r.) o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie [...] M. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] będąca własnością H. M. a działką ewidencyjną nr [...] stanowiąca własność skarżących. W skardze sformułowano zarzut bezczynności organu od [...] maja 2019 r. czyli od upoważnienia do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości - geodety J. C. Poprzedni geodeta J. K. został wyłączony z postępowania rozgraniczeniowego na wniosek B. i E. K. postanowieniem z [...] marca 2019 r. W skardze na bezczynność skarżący zarzucili naruszenie art. 8, 12, 35, 36 § 1, 61 § 1 i 61a K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wnieśli o: - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postepowanie prowadzone jest od 2016 r. W dniu [...] maja 2019 r., po wyłączeniu z postępowania poprzedniego geodety Wójt upoważnił do wykonania czynności geodezyjnych J. C. Geodeta w dniu [...] października 2019 r. przeprowadził prace związane z rozgraniczeniem na gruncie z udziałem stron postepowania i do chwili obecnej nie przekazał swej pracy celem zakończenia postępowania. Zarzucono, że organ nie dyscyplinował geodety poprzez wyznaczenie mu terminu załatwienia sprawy, tylko biernie oczekiwał na przekazanie dokumentacji i ciągle wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Do dnia dzisiejszego organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Sąd na podstawie akt administracyjnych ustalił następujący stan faktyczny sprawy od [...] maja 2019 r.: - w dniu [...] maja 2019 r. zawiadomiono strony postępowania o upoważnieniu nowego geodety; - w dniu [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] sierpnia 2019 r.; - w dniu [...] lipca 2019 r. B. i E. K. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Starostę S. w sprawie wydania decyzji w trybie art. 24a ust. 10 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie rozstrzygnięcia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo – kartograficznym powstałym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków części obrębów gminy P.. Postanowieniem z [...] września 2019 r. organ odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, że niniejsze postępowanie nie jest zależne od rozstrzygnięcia Starosty S.; - w dniu [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] października 2019 r.; - w dniu [...] października 2019 r. geodeta zawiadomił, że w dniu [...] października 2019 r. zostaną przeprowadzone czynności geodezyjne związane z ustaleniem przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]; - w dniu [...] października 2019 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] grudnia 2019 r.; - w dniu [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] lutego 2020 r.; - w dniu [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] kwietnia 2020 r.; - w dniu [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] czerwca 2020 r.; - w dniu [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] sierpnia 2020 r.; - w dniu [...] lipca 2020 r. B. K. złożyła wniosek o zmianę geodety podnosząc, że dotychczasowy geodeta sam wyznaczył sobie termin wykonania czynności na dzień [...] grudnia 2022 r. (do wniosku dołączono zgłoszenie geodety do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S.); - w dniu [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiono strony, że wydanie decyzji nie może nastąpić w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność dokonania niezbędnych ustaleń – nowy termin załatwienia sprawy ustalono na dzień [...] października 2020 r.; - w dniu [...] sierpnia 2020 r. B. K. złożyła ponaglenie na przewlekłość postępowania, skierowane do SKO za pośrednictwem Wójta - ponaglenie nie zostało przekazane do organu odwoławczego; - w dniu [...] września 2020 r. organ wezwał geodetę do przedłożenia w terminie 14 od dnia otrzymania wezwania dokumentacji geodezyjnej, jednocześnie informując że w przypadku braku odpowiedzi wykonanie przedmiotowego zamówienia zostanie powierzone innemu podmiotowi; - w dniu [...] grudnia 2020 r. B. K. i E. K. skierowali kolejne ponaglenia na przewlekłe załatwienie sprawy do SKO – również i te ponaglenia nie zostały przekazane przez Wójta; - w dniu [...] stycznia 2021 r. B. K. i E. K. złożyli skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu; - w dniu [...] lutego 2021 r. w odpowiedzi na skargę organ poinformował, że uwzględnia skargę w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż jest ona zasadna. Jednocześnie poinformowano, że w związku z tym iż dokumentacja wnioskowana od geodety nie została przedłożona, zakreśla się termin na zmianę geodety do [...] marca 2021 r. Nadto organ wyjaśnił, że sprawa nie mogła zostać rozpoznana we wcześniejszym terminie z uwagi na pandemię koronawirusa i występujące w związku z tym absencje pracowników; - w dniu [...] marca 2021 r. zgłosił się nowy geodeta – W. R. i termin wykonania prac wyznaczył na 5 miesięcy; - w dniu [...] marca 2021 r. Wójt odwołał upoważnienie geodety – J. C.; - w dniu [...] marca 2021 r. organ upoważnił geodetę W. R.. Geodeta w § 3 umowy oświadczył, że zadanie wykona w całości do [...] sierpnia 2021 r; - w dniu [...] marca 2021 r. organ zawiadomił strony o upoważnieniu nowego geodety; - w dniu [...] maja 2021 r. geodeta zawiadomił, że w dniach [...] czerwca 2021 r. zostaną przeprowadzone czynności geodezyjne związane z ustaleniem przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]; - w dniu 6 sierpnia 2021 r. WSA w Białymstoku wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości 800 zł w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy; - w dniu [...] sierpnia 2021 r. geodeta zawnioskował o przedłużenie terminu do końca listopada 2021 r.; - w dniu [...] października 2021 r. geodeta przekazał dokumentację rozgraniczenia; - w dniu [...] grudnia 2021 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu całego materiału dowodowego i pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona, albowiem Wójt Gminy P. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej K.p.a). Przepis art. 12 K.p.a. reguluje zasadę szybkości postępowania organów administracji, zgodnie z którą mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Zgodnie z art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. ustawodawca zdefiniował pojęcie bezczynności jako sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z powyższego wynika, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., I OSK 1296/17 pub. CBOSA). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że skarga dotyczy bezczynności organu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego z odrębnościami wynikającymi z ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.; dalej zwana jako ustawa). Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia, a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3). Nie budzi wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe jest czasochłonne, bowiem wymaga przeprowadzenia szeregu czynności, w tym zebrania stosownej dokumentacji, przeprowadzenia na gruncie przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic, podjęcia próby zawarcia ugody. Obowiązkiem organu jest jednak przeprowadzenie tego postępowania w terminach wynikających z K.p.a. Tym samym winien on tak rozplanować jego przebieg, aby w rozsądnym terminie zakończyć to postępowanie. Dotyczy to również terminu prac wykonywanych przez geodetę, zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Geodeta w tym postępowaniu działa zatem z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dlatego to właśnie organ odpowiada za terminowość i sprawne przeprowadzenie czynności przez geodetę. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ upoważniał aż trzech geodetów. Początkowo był to geodeta J. K., następnie J. C. i W. R. Skarga zasadniczo dotyczy bezczynności organu w okresie upoważnienia geodety J. C. Geodeta ten został upoważniony w dniu [...] maja 2019 r. Jak wynika ze zgłoszenia złożonego przez tego geodetę do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. wyznaczył on sobie termin wykonania czynności geodezyjnych na dzień [...] grudnia 2022 r. (czyli właściwie na 2,5 roku). Jedyną czynnością wykonaną przez tego biegłego do dnia upoważnienia kolejnego biegłego czyli do [...] marca 2021 r. było dokonanie oględzin na gruncie w dniu 2 października 2019 r. Oględziny zostały przeprowadzone dopiero 5 miesięcy po upoważnieniu geodety a przez kolejne 6 miesięcy geodeta nic w sprawie nie zrobił. W tym czasie organ ograniczył się jedynie do informowania stron, w trybie art. 36 K.p.a., o kolejnych terminach załatwienia sprawy nie wskazując konkretnych przyczyn zwłoki. Organ ograniczył się do powtarzania ogólnego sformułowania, że sprawa ma złożony charakter i wymaga dokonania niezbędnych ustaleń. Nie sposób nie zauważyć, że organ nie podejmował z własnej inicjatywy jakichkolwiek czynności zmierzających do wyegzekwowania od geodety wykonania zleconej pracy. W aktach sprawy nie ma wzmianki o tym, jaki termin został zakreślony geodecie na wykonanie prac. Z pewnością, trwającej bezczynności Wójta Gminy P. nie można zakwalifikować, jako przyczyny od niego niezależnej, gdyż to jedynie od zleceniodawcy zależało, z kim i na jakich warunkach zostanie zawarta umowa na wykonanie prac geodezyjnych. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, polegającej na niedochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Pomimo upoważnienia kolejnego geodety – W. R. w dniu [...] marca 2021 r. i przedłożenia przez niego w dniu [...] października 2021 r. dokumentacji rozgraniczenia sprawa do dnia rozpoznania skargi przez sąd, nie została rozstrzygnięta. Organ pozostawał bezczynny przez kolejny rok. Organ w tej sprawie, podobnie jak w sprawie II SAB/Bk 150/21 nie tylko nie rozstrzygnął sprawy, nie przesłał także dwóch ponagleń strony do organu odwoławczego jak również nie przesłał przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku o rozgraniczenie działek o nr geod. [...] i [...] położonych w obrębie M. Stąd w pkt 2 wyroku stwierdzono, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązano organ do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie rozgraniczeniowe w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 wyroku). Jednocześnie mając na treść art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. sąd był zobowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13, pub. CBOSA). W opinii sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sprawa toczy się bardzo długo od 2015 r. mamy w niej do czynienia z wieloletnim okresem postępowania i właściwie bierną postawą organu. Pomimo upływu kolejnego roku od wyznaczenia nowego geodety i przedłożenia przez niego dokumentacji geodezyjnej postępowanie nadal nie jest zakończone i nie sposób przewidzieć, jakie jeszcze czynności procesowe planuje przeprowadzić Wójt aby uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia sprawy. Stąd w pkt 3 wyroku stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.[...]0 zł o czym orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wysokość grzywny nałożonej na organ administracji w niniejszej sprawie jest adekwatna do skali rażącego naruszenia prawa i powinna spełnić we właściwy sposób swą funkcję prewencyjną.