II SAB/Bk 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. K. R. (powoływana dalej jako "Skarżąca") wniosła do Starosty Powiatu H. skargę na skandaliczne zachowanie pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w H. w stosunku do Skarżącej, które miało miejsce w siedzibie organu w dniu [...] października 2015 r. Starosta Powiatu H. pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. przekazał powyższą skargę w trybie art. 231 k.p.a. do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. W dniu [...] listopada 2015 r. Skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez: przesłanie odpisów pisemnych wyjaśnień pracowników inspektoratu potwierdzonych za zgodność, w związku z ich nagannym zachowaniem w stosunku do Skarżącej, które miało miejsce w dniu [...] października 2015 r.; oraz wskazanie z imienia i nazwiska pracowników inspektoratu, którzy w tej sprawie składali wyjaśnienia ustne. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB w H. pismem z dnia [...] grudnia 2015r. poinformował Skarżącą, że odpisy oświadczeń złożonych przez pracowników organu są sprawami pracowniczymi i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym zarówno wydanie odpisów złożonych wyjaśnień, jak i odmowa ich wydania nie może nastąpić w trybie wskazanej ustawy. W dniu [...] marca 2016 r. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w opisanym wyżej zakresem, wnosząc o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym przez Sąd; 2. stwierdzenie, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., związana z obowiązkiem udzielenia żądanej informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wraz z wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 1500 zł; 3. zwrot Skarżącej wszystkich kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku wraz ze zwrotem kosztów dojazdu w związku ze stawieniem się na rozprawie sądowej. W ocenie Skarżącej żądane przeze nią oświadczenia pracowników inspektoratu są informacją publiczną i nie mogą być przez organ kwalifikowane jako prywatna informacja. Zdaniem Skarżącej ma ona prawo zapoznać się z treściami oświadczeń pracowników, ponieważ są one faktami zaistniałymi w ramach wykonywania zadań publicznych. Działania organu naruszają w ocenie Skarżącej zasadę transparentności, wzmacniają nieufność zwykłych ludzi do organów publicznych oraz kompletnie nie realizują swojej misji służby społeczeństwu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że dokumenty, których zażądała Skarżąca nie zostały wytworzone w sprawie publicznej i przede wszystkim nie dotyczą praw i obowiązków ogółu mieszkańców. Dokumenty te dotyczyły wyłącznie spraw pracowniczych i ustalenia ewentualnych osób winnych. Ponadto dokumenty te nie zostały sporządzone przez organ, a przez pracowników organu i to wyłącznie na użytek wewnętrzny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. W dalszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się Skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez Skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie Skarżąca wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez: przesłanie odpisów pisemnych wyjaśnień pracowników inspektoratu potwierdzonych za zgodność, w związku z ich nagannym zachowaniem w stosunku do Skarżącej, które miało miejsce w dniu [...] października 2015 r., oraz wskazanie z imienia i nazwiska pracowników inspektoratu, którzy w tej sprawie składali wyjaśnienia ustne. W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu, że objęte wnioskiem Skarżącej - dokumenty w postaci pisemnych oświadczeń (wyjaśnień) złożonych przez pracowników organu w toku postępowania zainicjowanego skargą Skarżącej na zachowanie i pracę tychże pracowników nie stanowią informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie fundamentalne znaczenie ma fakt, iż wyjaśnienia, których udostępnienia domaga się Skarżąca zostały złożone przez pracowników organu w ramach postępowania skargowego przeprowadzonego na skutek pism Skarżącej zawierających krytykę działania pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w H. Potwierdził to pełnomocnik Skarżącej, wyjaśniając na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r., że skarga została złożona w trybie art. 227 k.p.a. W związku z powyższym godzi się przypomnieć, że postępowanie skargowe regulowane działem VIII k.p.a. zatytułowanym Skargi i wnioski, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Właściwością sądu administracyjnego nie jest objęta też ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, jako że jest to wewnętrzna sprawa tychże organów. Sprawy skargowe, a zatem i uchwały organów stanowiących samorządu terytorialnego podejmowane w tym trybie nie należą do właściwości sądu administracyjnego, gdyż rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 23 lipca 2001 r. sygn. akt II SAB 213/00, Lex nr 54555, WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04 i z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1080/05, oraz z dnia 28 lipca 2008r . IV SA/Gl 534/08). W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego, a wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 §1 k.p.a. W razie natomiast nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie przysługuje również prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi (vide: Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 i art. 237 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/2016). Ponadto organ załatwiający sprawę ze skargi tzw. powszechnej nie jest też zobowiązany do udostępnienia stronie skarżącej niewłaściwe działanie organu dokumentów z przebiegu takiego postępowania skargowego (tak WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 17 maja 2016 r. II SAB/Bk 50/16). Z analogiczną sytuacją żądania dokumentów z prowadzonego postępowania skargowego mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji oznacza to, że Skarżąca nie może skutecznie zarzucić organowi (PINB w H.) bezczynności polegającej na niewydaniu tychże dokumentów. W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W ocenie Sądu oświadczenie pracownika organu złożone w ramach postępowania skargowego nie jest z całą pewnością dokumentem publicznym, i może być zakwalifikowany wyłącznie jako dokument wewnętrzny, prywatny. Sam zaś fakt, że dokument prywatny pochodzi od pracownika danego organu nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznaczono, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że oświadczenia pracowników organu (nie mające charakteru aktów administracyjnych), będące elementem wyjaśnień dokonywanych w ramach postępowania skargowego regulowanego w dziele VIII k.p.a., nie są informacją publiczną podlegającą upublicznieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale tzw. dokumentami wewnętrznymi. Konsekwencją stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2012 r., II SA/Go 846/12, Lex nr 1232721). W sprawie niniejszej organ udzielił Skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w formie pisemnej, a zatem zarzut pozostawania organu w bezczynności uznać należy za całkowicie bezzasadny. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.