II SAB/Bk 20/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wydania zaświadczenia - oddala skargę.- II SAB/Bk 20/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 04 listopada 2009 r., złożonym organowi dnia 10 listopada 2009 r., J. W. i W. K. zwróciły się do Wójta Gminy N. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia przez P. R. O. oświadczenia o "wyrażeniu woli (...) do przesyłania korespondencji" na adres R. [...] w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej i decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego na działce nr [...] we wsi I. Wnioskodawczynie wskazały, że P. R. O. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy N. odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczynie do dnia 16 listopada 2009 r. nie odpowiedziały na wezwanie organu z dnia 12 listopada 2009 r. do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że jako strony postępowania mogą brać w nim czynny udział, w szczególności dokonywać odpisów i notatek z akt sprawy. W dniu 27 listopada 2009 r. (pismo z 25 listopada 2009 r.) J. W. i W. K. wezwały Wójta Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem i uchylenie własnego postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego z naruszeniem przepisu art. 107 w zw. z art. 126 Kpa tzn. w oparciu o nieprawdziwe fakty i niewłaściwie ustalony termin w wezwaniu z dnia 12 listopada 2009 r. Pismem z dnia 07 grudnia 2009 r. nr [...] Wójt Gminy N. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. Wskazał, że strony mogły zaskarżyć postanowienie wnosząc zażalenie, o czym zostały pouczone. Wniesienie skargi do sądu w zaistniałej sytuacji procesowej jest, zdaniem organu, bezzasadne. Skargę na bezczynność Wójta Gminy N. wniosła do sądu administracyjnego J. W. Skarżąca argumentowała, że w żadnym z kilku postępowań toczących się z jej i P. R. O. udziałem nie złożono oświadczenia, iż wnosi on o doręczanie korespondencji na adres R. [...], a mimo to na ten właśnie adres kierowana jest do niego korespondencja. Tymczasem, jak wskazała, P. R. O. co najmniej od września 2004 r. zamieszkuje w Ameryce, co wynika z akt sprawy prowadzonej przez Starostę H., a obecnie toczącej się przed sądem pod sygnaturą II SA/Bk 51/05. Stąd skarżąca wywiodła, że korespondencja jest doręczana nieprawidłowo, zaś Wójt mimo ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie nie ustalił właściwego adresu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została złożona bez wykorzystania środków zaskarżenia, jakie służyły w postępowaniu administracyjnym tj. bez złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. Również wskazano, że skarga jest spóźniona, bowiem odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej doręczona dnia 09 grudnia 2010 r. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2010 r. (k. 23) skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] SKO w B. stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy N. z [...] listopada 2009 r. Przy piśmie z dnia 02 maja 2010 r. (k. 28) skarżąca złożyła pełnomocnictwo udzielone jej przez Prezesa S. F. Z. w B. do reprezentowania tej organizacji pożytku publicznego. Wskazała, że upoważnia ją ono do występowania w imieniu nieobecnego w kraju P. R. O. W kolejnym piśmie z dnia 31 maja 2010 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu z odpowiedzi na skargę. Wskazała, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest administracyjnym postępowanie ogólnym, a kończąca je czynność wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie stanowi decyzji administracyjnej. Dlatego przed wniesieniem skargi na bezczynność w takiej sprawie przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie zażalenie z art. 37 Kpa. Podczas rozprawy w dniu 10 czerwca 2010 r. skarżąca oświadczyła, że po stwierdzeniu przez SKO w B. nieważności postanowienia Wójta Gminy N. z dnia [...] listopada 2009 r. – Wójt w dniu 26 kwietnia 2010 r. wydał kolejne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co do którego wniosła do SKO o stwierdzenie jego nieważności (k. 60). Z dokumentów złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że SKO w dniu [...] grudnia 2010 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (k. 161). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w sprawie nie zachodził stan bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącej i uczestniczki postępowania z dnia 04 listopada 2009 r. Z uwagi na wniosek organu z odpowiedzi na skargę – o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia (zażalenia w trybie art. 37 Kpa) i z powodu spóźnienia skargi – te kwestie, z uwagi na ich znaczenie dla dopuszczalności skargi, należy wyjaśnić w pierwszej kolejności. Podstawowym warunkiem skutecznego formalnie złożenia skargi na bezczynność, podobnie jak skargi na działanie (akt, czynność), jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie. Wynika to z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność takim uprzednim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 Kpa) lub też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (ten drugi warunek wyprowadzić należy z art. 52 § 4 p.p.s.a.). Wykorzystanie środka prawnego w postaci zażalenia z art. 37 Kpa jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności, albo ze względu na brak organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia. Zdaniem sądu w przypadku kwestionowania bezczynności organu w postępowaniu zaświadczeniowym (polegającej na niewydaniu zaświadczenia lub niewydaniu postanowienia odmownego) strona powinna wyczerpać tryb zażaleniowy z art. 37 Kpa. Tym samym skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska, że w takiej sytuacji prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowe stanowisko uzasadniają następujące argumenty. Bezspornie Kpa w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" nie wskazuje zasad, według których toczy się postępowanie zaświadczeniowe, w szczególności nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Również umiejscowienie regulacji prawnej Działu VII nie wskazuje, że jest to postępowanie administracyjne ogólne. Jak wynika z art. 1 Kpa – Kodeks reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie znajduje jego część ogólna. Są to ogólne postępowanie administracyjne, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Trzy ostatnio wymienione nie mieszczą się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego. Stosuje się jednak odpowiednio w ich toku przepisy części ogólnej Kpa. Wynika to z założenia racjonalnego ustawodawcy, który dla postępowań regulowanych Kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne (jednolicie rozumiane). Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym rodzaju postępowania uregulowanego w Kpa, bez względu na jego charakter. Dlatego również w sprawie o wydanie zaświadczenia powinny być odpowiednio stosowane przepisy Kpa regulujące postępowanie jurysdykcyjne przed organem pierwszej instancji - zwłaszcza tam, gdzie Kodeks używa określeń takich jak: postępowanie wyjaśniające, postanowienie (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2008 r. II SA/Ol 838/08, Lex nr 569665, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.08.2008 r., II SA/Kr 476/08, Lex nr 518488, a także wyrok SN z dnia 26.03.1997 r., III RN 9/97, OSNAP z 1997 r., nr 20, poz. 395). Oznacza to, że również i bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia powinna być kwestionowana według zasad ogólnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem poprzez złożenie zażalenia na bezczynność na podstawie art. 37 Kpa. Za takim stanowiskiem przemawia również i drugi argument. Przepis art. 219 Kpa przewiduje wydanie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Dopuszcza zatem kontrolę instancyjną postanowienia wydanego w tym trybie. Jeżeli tak, to możliwa jest również kontrola instancyjna stanu bezczynności organu niewydającego zaświadczenia (niezałatwiającego w terminie wniosku o wydanie zaświadczenia), uruchomiona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 Kpa (vide wyrok NSA z 11.02.2010 r., II OSK 128/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak wskazał NSA w powołanym wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., zażalenie na bezczynność w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu, realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sądową. Przyznanie możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed tą bezczynnością. Realizowana jest przy tym odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. W sprawie niniejszej skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta - złożyła temu organowi w dniu 27 listopada 2009 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionując niezałatwienie jej wniosku z dnia 04 listopada 2009 r. o wydanie zaświadczenia. Jak wyżej wykazano, powinna złożyć zażalenie w trybie art. 37 Kpa. Zdaniem składu orzekającego, a wbrew stanowisku z odpowiedzi na skargę, nie można jednak skarżącej obarczać negatywnymi skutkami nieprawidłowego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim działała samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto organ ma obowiązek kwalifikować pisma stron nie według nadanego im tytułu, a według ich treści i nadawać pismom bieg, w tym przekazywać właściwemu organowi, zgodnie z ich merytoryczną zawartością. W sytuacji jaka miała miejsce w sprawie niniejszej, Wójt powinien ocenić zamiar strony według treści "Wezwania do usunięcia naruszenia prawa", którego przedmiotem było zakwestionowanie braku zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 04 listopada 2009 r. Przedmiotowa kwalifikacja powinna doprowadzić do oceny, że faktycznie "Wezwanie" stanowi zażalenie w trybie art. 37 Kpa, a więc wymaga przesłania organowi właściwemu do jego załatwienia, którym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (przykładowo tak postąpiono z zażaleniem z dnia 14 grudnia 2009 r., k. 768 akt administracyjnych). Tak się jednak nie stało. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości co do charakteru czynności prawnej strony, należało pouczyć ją o przysługujących środkach prawnych tj. wskazać, w jaki prawidłowo formalnie sposób może zakwestionować bezczynność organu. Byłoby to zgodne z zasadą informowania stron wynikającą z art. 9 Kpa. Brak właściwej kwalifikacji "Wezwania" nie może jednak wywoływać negatywnych skutków dla strony skarżącej, która wykazała się inicjatywą w podważeniu bezczynności organu, a jedynie zastosowała niewłaściwą formę środka prawnego. W sytuacji zatem, która ma miejsce w sprawie, należy uznać złożenie "Wezwania" za spełnienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie. Dlatego nie można podzielić stanowiska organu o niedopuszczalności skargi z powodu niezłożenia zażalenia w trybie art. 37 Kpa i nie można zaakceptować wniosku o odrzucenie skargi z tej przyczyny. Również nieprzesłanie "Wezwania" (pełniącego rolę zażalenia na bezczynność) organowi wyższej instancji (SKO) nie jest przeszkodą do przyjęcia wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie niniejszej. Warunek zawarty w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a. tj. "wyczerpanie" środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność przede wszystkim jako złożenie takiego środka prawnego. Będzie zatem spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu wyższej instancji, a w szczególnych sytuacjach nawet bez tego stanowiska np. gdy zażalenie w trybie art. 37 Kpa nie zostało błędnie przesłane organowi wyższej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Marginalnie jedynie wskazać należy, że skarżąca złożyła również zażalenie na podstawie art. 37 Kpa w dniu 14 grudnia 2009 r., które mogłoby spełniać rolę uprzedniego środka zaskarżenia w tej sprawie. Zdaniem sądu jednak dla uznania dopuszczalności skargi wystarczająca jest możliwość zakwalifikowania jako przedmiotowego zażalenia "Wezwania" z dnia 27 listopada 2009 r. Również nie można podzielić stanowiska organu wnioskującego o odrzucenie skargi jako spóźnionej. Specyfiką postępowań ze skargi na bezczynność jest bowiem możliwość jej złożenia w każdym czasie aż do załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (vide B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, teza 3 do art. 53 p.p.s.a.). Wymienione powyżej argumenty uzasadniały merytoryczne rozpoznanie skargi, które doprowadziło do oceny bezskuteczności zarzutu bezczynności. Zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu (vide wyrok WSA w Gliwicach z 16.06.2009 r., II SAB/GL 1/09, Lex nr 557578). W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, sąd oddala skargę – w sytuacji niestwierdzenia bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania, umarza postępowanie, gdy stan bezczynności przestał istnieć po dacie wniesienia skargi, a przed jej rozpoznaniem, ewentualnie zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności na podstawie art. 149 p.p.s.a. – w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd. Podkreślić jednak należy, że zadaniem sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie jest merytoryczna ocena ewentualnych działań podjętych przez organ, a wyłącznie zbadanie, czy takie działania – zmierzające do załatwienia wniosku strony, zostały podjęte. Merytoryczna ocena tych działań (wydanych aktów lub czynności) ma miejsce w drodze kontroli instancyjnej. Stosownie do treści przepisu art. 217 § 3 Kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. Zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność. Terminy obowiązują także przy załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia – postanowieniem o odmowie jego wydania (vide wyrok WSA w Białymstoku z 17.06.2010 r., II SAB/Bk 21/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W sprawie niniejszej wniosek o wydanie zaświadczenia strona złożyła 10 listopada 2009 r. (data wpływu), a postanowieniem z [...] listopada 2009 r. organ odmówił wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 Kpa. Formalnie zatem wiosek wszczynający postępowanie został załatwiony w dacie wymienionego postanowienia, która poprzedzała datę złożenia skargi. Ocenić zatem należało, że w chwili wpływu skargi (01 marca 2010 r.) stan bezczynności nie miał miejsca, nawet jeśli treść rozstrzygnięcia nie odpowiadała oczekiwaniom wnioskodawczyni oraz niezależnie od jego merytorycznej poprawności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie, o ile wymieniona się z nim nie zgadzała, mogło zostać przez nią poddane kontroli instancyjnej w drodze zażalenia do SKO w B. O takiej możliwości została pouczona w końcowej części postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. Kwestionowanie jego treści nie może natomiast nastąpić w drodze skargi na bezczynność, bowiem już wyłącznie okoliczność jego wydania przed datą wniesienia skargi, zwalniała sąd od obowiązku stwierdzenia bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 04 listopada 20009 r. Powyższe stanowisko nie ulega zmianie również wobec faktu następczego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. przez SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Późniejsze, po wniesieniu skargi, uchylenie rozstrzygnięcia organu (innego aktu lub czynności) w drodze instancyjnej lub w trybie nadzwyczajnym, jeżeli rozstrzygnięcie to stanowi dopuszczalną prawem procesowym formę załatwienia wniosku inicjującego postępowanie, nie jest podstawą do stwierdzenia bezczynności polegającej na niezałatwieniu tego wniosku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.