II SAB/Bk 20/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. i T.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o wszczęcie postępowania 1. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia wniosku W. P. i T. S. z dnia [...] stycznia 2022 r. w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. odrzuca skargę T. S.; 5. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącej W. P. kwotę (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. W. P. i T. S. wystąpiły do Starosty S. o "wszczęcie postępowania administracyjnego i merytoryczne ustalenie prawidłowych granic ich działek o nr [...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta w piśmie z [...] lutego 2021 r. wezwał wnioskodawczynie, w terminie 7 dni, do usunięcia braku wniosku przez sprecyzowanie: 1) zakresu żądania wskazanego we wniosku, 2) dokumentów wymienionych we wniosku, tj. podanie sygnatury/numeru, daty wydania oraz szczegółowej informacji czego dany dokument dotyczy oraz przedłożenie uwierzytelnionych kopii wskazanych we wniosku dokumentów. Jednocześnie organ pouczył, że nieusunięcie powyższych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W piśmie z [...] lutego 2022 r. W. P. poinformowała P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) o wystąpieniu w dniu [...] stycznia 2022 r. do Starosty S. o wszczęcie postępowania administracyjnego i merytoryczne ustalenie prawidłowych granic działek. Wywiodła, że Starosta cały czas odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, nie analizując materiału dowodowego, podczas gdy dokumenty, do których wzywa, są zgromadzone w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w S. Następnie W. P. i T. S. w piśmie z [...] lutego 2022 r. skierowały swoje kolejne wystąpienia do Starosty S., ten zaś przesłał te pismo do sądu administracyjnego jak skargę. Strony wyjaśniły – jak wskazały, w odpowiedzi na wezwanie Starosty z [...] lutego 2022 r. i w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z [...] lutego 2022 r. z osobą wystawiającą wezwanie - że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego wezwanie do usunięcia braków formalnych wystawia się po dwóch tygodniach a nie po prawie miesiącu. W obszernym piśmie opisały trudności związane z "prawidłowym" ustaleniem granic na działkach wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania oraz niezrozumienie powodów, dla których Starosta żąda przedłożenia uwierzytelnionych dokumentów, skoro są one zgromadzone w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w S. i dostępne dla Referatu Ewidencji Gruntów. Wraz z ww. pismem z [...] lutego 2022 r., Starosta S. przesłał sądowi administracyjnemu kolejne pismo W. P. i T. S., datowane na [...] lutego 2022 r., w którym zwróciły się do Starosty o podanie "jakie dane archiwalne brały udział w dokonanych sprawdzeniach obliczeń analitycznych, o których mowa w piśmie z [...] lutego 2022 r. nr [...] oraz w piśmie z [...] września 2018 r. nr [...]". Pisma W. P. i T. S. z [...] lutego 2022 r. zostały zarejestrowane jako skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. postępowania w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania z [...] stycznia 2022 r. (vide pismo z [...] marca 2022 r., w którym skarżące, na wezwanie sądu, udzieliły odpowiedzi o przedmiot zaskarżenia, k. 26). W odpowiedzi na tę skargę, Starosta S. w piśmie z [...] lutego 2022 r. wyjaśnił, że w sprawie przebiegu granic nieruchomości stanowiących własność skarżących przeprowadził wiele postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami, które zostały poddane kontroli instancyjnej przez PWINGiK w B. (utrzymał on w mocy wszystkie decyzje Starosty) a następnie kontroli sądowej – przez WSA w Białymstoku i NSA (II SA/Bk 122/07, II SA/Bk 42/17, II SA/Bk 92/17, II SA/Bk 215/17, I OSK 1174/17, I OSK 1797/17, I OSK 1915/17, II SA/Bk 363/20, II SA/Bk 417/21). Sądy oddaliły skargi ww. osób. Dodał, że w odniesieniu do skargi z 17 lutego 2022 r., skoro wskazany brak formalny polega na jego uzupełnieniu w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., to nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. W. P. i T. S. podniosły, że w sprawie ich z wniosku z [...] stycznia 2022 r. Starosta S. zgodnie z K.p.a. wezwanie do uzupełnienia braków powinien wystawić po dwóch tygodniach, a nie po prawie miesiącu. Wskazały, że Starosta jest w bezczynności i przewlekłości. Z akt sprawy wynika również, że w odrębnym piśmie z [...] marca 2022 r. W. P. i T. S. wezwały Starostę S. do wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z [...] stycznia 2022 r. podnosząc, że minęły już prawie dwa miesiące, a Starosta "nic nie robi". W odpowiedzi na wezwanie sądu z [...] marca 2022 r., PWINGiK przesłał sądowi własne pismo z [...] marca 2022 r. skierowane do W. P. i T. S., z którego wynika prowadzenie obszernej korespondencji między organami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego a ww. skarżącymi, a także procedowanie nad pismami ww. skarżących jak nad skargami obywatelskimi. PWINGiK poinformował, powołując się na pismo Starosty S. z [...] stycznia 2022 r., że od dnia obowiązywania zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów miasta S., tj. [...] grudnia 2006 r., w odniesieniu do działek nr [...] oraz od [...] marca 2010 r. w odniesieniu do działki nr [...], nie wykonywał aktualizacji operatu ewidencyjnego ani w zakresie pola powierzchni, ani też w zakresie przebiegu linii granicznych na mapach ewidencyjnych i zasadniczych. Zarówno mapa ewidencyjna jak i zasadnicza prowadzone są w formie numerycznej, a przebieg działek na mapie ewidencyjnej jest tożsamy z przebiegiem granic na mapie zasadniczej. Wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji mapy zasadniczej, gdyż są to czynności mające charakter materialno-techniczny a nie czynności związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a. PWINGiK wywiódł, że to nie w ewidencji gruntów i budynków ale w księdze wieczystej ujawniona jest nieprawidłowa powierzchnia nieruchomości. Skarżące po raz kolejny formułują te same zarzuty, które były już rozstrzygnięte przez sądy administracyjne. Odpowiadając na pytanie skarżących odnośnie terminu do wystąpienia przez Starostę o uzupełnienie braków formalnych wniosku, PWINGiK wyjaśnił, iż nie jest mu znany przepis, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku powinno nastąpić w terminie dwóch tygodni. Nie wskazują tego przepisu także skarżące. Z kolei Starosta S., w odpowiedzi na wezwanie sądu z 28 marca 2022 r., poinformował że ponownie wezwał W. P. i T. S. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] stycznia 2022 r. oraz do złożenia stosownego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga W. P. podlega uwzględnieniu, bowiem organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z kolei skarga T. S. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., to znaczy złożyła stosowne ponaglenie z uzasadnieniem do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie (vide: postanowienie NSA z 8 lutego 2021 r., I OSK 2754/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 28 października 2016 r. I OSK 125/15). W sprawie niniejszej T. S. przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. nie wniosła ponaglenia do organu wyższego stopnia, tj. do PWINGiK, co czyni jej skargę niedopuszczalną. Ponaglenie wniosła jedynie W. P. w piśmie z [...] lutego 2022 r. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku – o odrzuceniu skargi T. S.. Odnośnie skargi W. P. sąd stwierdził, że jest ona uzasadniona, gdyż organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która jednak była nieznaczna i nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dla przypisania przewlekłości nie wystarczy przy tym ocena, czy organ podejmował jakiekolwiek czynności w toku postępowania, ale należy ustalić czy podejmowanie tych czynności było celowe, usprawiedliwione i znajdowało uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Niezbędne jest również ustalenie, czy czynności miały charakter skoncentrowany, czy też dzieliły je zbyt długie jak na specyfikę sprawy odstępy czasu, nieznajdujące usprawiedliwienia w stopniu jej skomplikowania. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jak wynika z akt administracyjnych, W. P. i T. S. wnioskiem z 19 stycznia 2022 r. wystąpiły do Starosty S. o wszczęcie postępowania administracyjnego i merytoryczne ustalenie prawidłowych granic ich działek o nr [...]. Pierwsza podjęta wobec nich czynność organu, w nawiązaniu do ww. wniosku, nastąpiła [...] lutego 2022 r. Nie było to jednak załatwienie sprawy, lecz wezwanie do usunięcia braku wniosku przez sprecyzowanie zakresu żądania wskazanego we wniosku oraz złożenie dokumentów wymienionych we wniosku. W kolejnej podjętej wobec wnioskodawczyń czynności (pismo Starosty z [...] lutego 2022 r., które stanowi odpowiedź na rozpoznawaną w sprawie niniejszej skargę), organ poinformował, że: w sprawie przebiegu granic nieruchomości stanowiących ich własność przeprowadził wiele postępowań administracyjnych, które zakończyły się decyzjami poddanymi kontroli instancyjnej przez PWINGiK a następnie przez sądy (WSA w Białymstoku i NSA); przypomniał też o wezwaniu do usunięcia braku formalnego wniosku wystosowanym w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., tj. piśmie z [...] lutego 2022 r. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazanie adresu wnoszącego) wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosownie do treści art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, którą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, stwierdzono z kolei, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a K.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że "czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania". Jak dalej wskazano w ww. uchwale, nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (w najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości - por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, w kontekście wynikających z K.p.a. terminów załatwienia sprawy, obowiązku organu skoncentrowania swoich działań oraz zasady ekonomii postępowania – że budzi zastrzeżenia czas, w jakim organ podjął jakąkolwiek aktywność wobec wniosku z [...] stycznia 2022 r. oraz konsekwencja organu w dalszym procedowaniu wobec tego wniosku. Skoro wniosek był datowany na [...] stycznia 2022 r., to nie są jasne powody odstąpienia od niezwłocznego podjęcia czynności wobec sformułowanych w nim żądań, a faktyczne podjęcie ich dopiero po miesiącu w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czyli w dość dużym odstępie czasu (kilka tygodni), podczas gdy mogły być podjęte zdecydowanie wcześniej. Przepisy K.p.a. stanowią przede wszystkim o niezwłocznym terminie załatwienia sprawy, a dopiero w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – o terminie miesięcznym. Nie wynika z treści wezwania z [...] lutego 2022 r., aby dotyczyło ono jakichś skomplikowanych zagadnień i wniosek ten jest uzasadniony nawet mając na uwadze wielość pism skierowanych do Starosty przez skarżące. Budzi również wątpliwość zasadność skierowania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku. Skoro organ w wezwaniu z [...] lutego 2022 r., stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., pouczył że nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, to wobec nieudzielenia przez strony odpowiedzi – powinien do tej sytuacji się procesowo odnieść (pozostawić wniosek bez rozpoznania jak pouczył, bądź wezwanie ponowić bądź wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). W tych okolicznościach uzasadniony jest wniosek, że organ przede wszystkim nie skoncentrował swoich czynności w sposób dostateczny (podejmując je w odstępie czasu, który nie był usprawiedliwiony i nie spełniał znamion niezwłoczności). Jak również podjęta czynność wezwania do usunięcia braku formalnego nie wydaje się usprawiedliwiona i jawi się jako pozorna, skoro organ nie wyprowadził konsekwencji z własnego pouczenia o niezastosowaniu się do wezwania. Odpowiada to przesłankom przewlekłości. Należy wskazać, że zaniechanie organu występowało w dniu wniesienia skargi i trwało do dnia wyrokowania. Świadczy o tym udzielona sądowi odpowiedź Starosty S. w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. (k. 113), z której wynika iż organ nie pozostawiając wniosku z [...] stycznia 2022 r. bez rozpoznania, ponownie ale dopiero w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. wezwał skarżące w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Powyższe okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi W. P., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zobowiązanie Starosty S. do załatwienia wniosku obydwu skarżących. Zdaniem sądu, wyznaczony termin trzydziestodniowy pozwoli organowi na właściwe i zgodne z prawem ustosunkowanie się do złożonego wniosku z [...] stycznia 2022 r. Wynika również z przepisów prawa o terminach załatwienia spraw administracyjnych (art. 35 § 3 K.p.a.), w przeciwieństwie do terminu dwutygodniowego, na który wskazują skarżące a który nie wynika z przepisów prawa. Oceniając charakter przewlekłości postępowania sąd dysponuje pewnym zakresem swobody interpretacji. Powinien jednak uwzględnić kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, przy czym chodzi o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide np. wyrok NSA w sprawie II GSK 1159/19). W ocenie sądu, przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem podjął działania (wniosek wpłynął [...] stycznia 2022 r., wezwanie do uzupełnienia braków wystosowano [...] lutego 2022 r.). W ocenie charakteru przewlekłości nie może ujść uwadze, że organ prowadzi od lat ze skarżącymi obszerną korespondencję starając się wyjaśnić własne stanowisko w sprawie. Skarżące nadsyłają zaś kolejne pisma, wielokrotnie przedstawiając po raz kolejny własne stanowisko. W tych okolicznościach zaniechanie między [...] stycznia a [...] lutego 2022 r., mimo że narusza przesłankę niezwłocznego załatwienia sprawy, nie posiada cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem sądu, okoliczności sprawy wskazują, że organ mógł się po prostu pogubić w kwalifikacji obszernej i licznej korespondencji, co skutkowało spóźnione zareagowanie. Należy też dostrzec, że wyjaśnienia kierowane są do skarżących również przez organ wyższej instancji (np. pismo z [...] marca 2022 r.), zatem organy każdego szczebla starają się udzielać skarżącym stosownych wyjaśnień, tyle że zdarza się to im uczynić w sposób spóźniony. W punkcie 2 wyroku sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzając wystąpienie w sprawie przewlekłości, a w punkcie 3 wyroku – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł o charakterze stwierdzonej przewlekłości jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa z wyżej wskazanych powodów. W skardze nie sformułowano wniosku o wymierzenie organowi grzywny bądź o przyznanie sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jeśli zatem skarżący takich żądań nie formułuje, sąd nie ma obowiązku w tym zakresie orzekać, chyba że stwierdzi ku temu podstawy. Sąd w sprawie niniejszej takich podstaw nie stwierdził. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz W. P. kwotę 100 zł tytułem wpisu od skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeśli dotyczy bezczynności bądź przewlekłości postępowania.